Qua 4 năm thực hiện, quan điểm này đã từng bước đi vào cuộc sống và bước đầu phát huy tác dụng thúc đẩy kinh tế tư nhân phát triển nhanh hơn và đóng vai trò ngày càng quan trọng trong nền kinh tế, nhất là góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, thương mại, đầu tư tăng thu ngân sách nhà nước, tạo việc làm, cải thiện an sinh xã hội, đồng thời góp phần hoàn thiện và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Đặc biệt, trong bối cảnh hiện nay, các vấn đề môi trường ngày càng trở nên khó kiểm soát và ngân sách của quốc gia còn nhiều hạn chế và không đáp ứng được nhu cầu, kinh tế tư nhân được coi là một động lực quan trọng cho công tác BVMT nói chung và trong công tác xử lý nước thải (XLNT) nói riêng. Để tìm hiểu rõ hơn về vấn đề này, Viện Chiến lược, Chính sách Tài nguyên và Môi trường phối hợp với Chương trình Phát triển Liên hợp quốc (UNDP), Chương trình Môi trường Liên hợp quốc (UNEP), Ngân hàng Thế giới (WB), Tổ chức hợp tác phát triển Đức (GIZ) thực hiện nghiên cứu thực trạng và chính sách thu hút đầu tư của khu vực kinh tế tư nhân vào XLNT khu công nghiệp và đô thị của quốc tế và Việt Nam”, thời gian thực hiện từ năm 2020 - 2022. Nhóm nghiên cứu đã hệ thống hóa cơ sở lý luận, kinh nghiệm quốc tế, từ đó phân tích, đánh giá thực trạng và chính sách thu hút đầu tư của khu vực kinh tế tư nhân tham gia XLNT ở Việt Nam.
1. Thu hút đầu tư khu vực kinh tế tư nhân vào XLNT ở một số quốc gia
Thu hút sự tham gia của khu vực kinh tế tư nhân vào BVMT nói chung và XLNT nói riêng là vấn đề đã được nhiều quốc gia trên thế giới quan tâm và khuyến khích. Các quốc gia khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân vào các lĩnh vực hạ tầng cấp nước và XLNT với nhiều hình thức, bao gồm tư nhân hóa, các dự án xanh, nhượng quyền, cho thuê, hợp đồng vận hành và quản lý...
Theo thống kê của WB vào năm 2017 (Bank, 2017) về khối lượng đầu tư của khu vực tư nhân vào cơ sở hạ tầng liên quan tới lĩnh vực cung cấp và xử lý nước, khu vực Đông Á Thái Bình Dương (EAP) chiếm 83% khối lượng đầu tư. Trong số 25 dự án lớn có sự tham gia của khu tư nhân tại EAP, thì Trung Quốc có 24 dự án, dự án còn lại có giá trị 157 triệu USD đầu tư vào Nhà máy XLNT ở Inđônêxia. Tại khu vực Mỹ Latinh và Caribe (LAC), điển hình như Brazil, khu vực tư nhân đã đầu tư 219 triệu USD, với hai dự án lớn liên quan tới xử lý và tái chế nước thải. Khu vực Châu Âu và Trung Á (ECA), cụ thể như Georgia đã thu hút 25 triệu USD từ doanh nghiệp cho dự án Nhà máy XLNT. Tại khu vực Nam Á, Ấn Độ được khu vực tư nhân đầu tư 25 triệu USD cho dự án xử lý nước thải. Bên cạnh đó khu vực Châu Phi Hạ Sahara (SAR) cũng đã thu hút được 60 triệu USD từ khu vực tư nhân. Xu thế đầu tư của khu vực tư nhân theo từng khu vực trên thế giới vào lĩnh vực cung cấp và XLNT được thể hiện ở Hình 1.
Hình 1. Xu thế đầu tư của khu vực tư nhân vào lĩnh vưc cung cấp và XLNT trên thế giới trong giai đoạn 2012-2017
Nguồn: Cơ sở dữ liệu của Ngân hàng thế giới, 2018
Brazil, Trung Quốc và Mêhicô là ba quốc gia thu hút đầu tư từ khu vực tư nhân nhiều nhất trong lĩnh vực cung cấp và xử lý nước trong giai đoạn 2007-2017 (Bảng 1).
Bảng 1. Các quốc gia thu hút được đầu tư từ khu vực tư nhân nhiều nhất trong lĩnh vực cung cấp và XLNT trong giai đoạn 2007-2017
Nguồn: Cơ sở dữ liệu của ngân hàng thế giới, 2018
Brazil là quốc gia có sự không đồng đều về khả năng tiếp cận với nước sạch và XLNT giữa các khu vực trong quốc gia, cũng như giữa khu vực nông thôn và thành thị. Kế hoạch Nước và vệ sinh quốc gia (PlanSab) đã đặt mục tiêu tới năm 2033 là cung cấp nước sạch tới 99% người dân và 92% người dân tiếp cận với hệ thống vệ sinh và XLNT an toàn. Từ mục tiêu chính sách này, Chính phủ Brazil đầu tư cho các chủ thể cung cấp dịch vụ trong lĩnh vực cung cấp và XLNT. Cùng với sự trợ giúp về cơ sở hạ tầng trong Chương trình Thúc đẩy Tăng trưởng (PAC) và hỗ trợ tài chính dài hạn bởi Ngân hàng Phát triển Brazil (BNDES), Brazil đã huy động ngày càng nhiều sự tham gia từ khu vực tư nhân dưới dạng mô hình PPP.
Trung Quốc đã tiến hành chiến dịch nhằm hạn chế ô nhiễm nước, với việc ban hành Luật BVMT mới, cùng với đó là chính sách thúc đẩy thuê bên thứ ba để gia công và xử lý chất thải công nghiệp. Bên cạnh đó, Trung Quốc cũng đưa ra quy định nghiêm ngặt hơn trong Kế hoạch Hành động phòng chống và kiểm soát ô nhiễm nước và tiêu chuẩn xả nước thải mới. Những chính sách này, đã tạo ra nhu cầu về các giải pháp công nghệ, và thu hút nhà đầu tư nước ngoài vào thị trường XLNT. Ngoài ra, Chính phủ Trung Quốc cũng cam kết tăng đầu tư vào các nhà máy XLNT thêm 35% trước năm 2020. Việc tăng cường XLNT là một trong những mục tiêu môi trường quan trọng của Trung Quốc, quốc gia này đã tạo ra thị trường XLNT lớn nhất trên thế giới, nơi các nhà đầu tư nước ngoài có thể đầu tư kỹ thuật và chuyên môn dưới sự hỗ trợ tốt nhất từ Chính phủ…
Mêhicô, Chính phủ đã sử dụng hai công cụ chính để chuyển nguồn tài chính đến cơ sở hạ tầng liên quan tới cung cấp và xử lý nước, bao gồm: 1) ngân hàng phát triển Mêhicô chuyên về cơ sở hạ tầng (Banobras Banco Nacional de Obrasy Servicios Públicos); 2) cơ quan tín thác của Chính phủ (Fonadin) với sứ mệnh làm cho các dự án về cơ sở hạ tầng có thể tiếp cận khoản vay của ngân hàng. Fonadin có những hoạt động cụ thể như: hỗ trợ các dự án hợp tác công tư vào cơ sở hạ tầng, tạo điều kiện cho dòng vốn của khu vực tư nhân vào cơ sở hạ tầng, nhận rủi ro khi thị trường chưa sẵn sàng đón nhận, tăng lợi ích cho nhà đầu tư tư nhân trong các dự án có lợi suất thông qua các tác động xã hội, cung cấp nguồn tài chính dài hạn với lãi suất cạnh tranh. Một trong những chương trình do Fonadin điều hành là Chương trình hiện đại hóa khai thác và xử lý nước (PROMAGUA), trong đó mục tiêu của Chương trình là thu hút khu vực tư nhân vào các dự án cung cấp và xử lý nước. Những sáng kiến này rất hữu ích trong việc thu hút và huy động nguồn lực từ khu vực tư nhân.
Như vậy, có thể thấy, ở các quốc gia trên thế giới việc huy động tư nhân vào XLNT là giải pháp phù hợp, mang lại hiệu quả cao và giảm bớt gánh nặng cho ngân sách nhà nước.
2. Thực trạng và chính sách thu hút đầu tư của khu vực kinh tế tư nhân vào XLNT ở Việt Nam
Sau 30 năm đổi mới, đến nay, kinh tế tư nhân đã phát triển trên nhiều phương diện, được tự do kinh doanh và đối xử bình đẳng hơn với các thành phần kinh tế khác, nhất là trong tiếp cận các yếu tố sản xuất và các loại thị trường; hiệu quả, sức cạnh tranh dần được nâng lên; hoạt động đa dạng ở hầu hết các ngành, lĩnh vực và vùng, miền; bước đầu đã hình thành được một số tập đoàn kinh tế tư nhân có quy mô lớn, hoạt động đa ngành, có khả năng cạnh tranh trên thị trường trong nước và quốc tế.
Không chỉ đóng góp vào quá trình phát triển của nền kinh tế, kinh tế tư nhân cũng là động lực quan trọng lĩnh vực BVMT. Để tăng cường nguồn lực cho BVMT, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chính sách đẩy mạnh xã hội hóa công tác BVMT nói chung và XLNT nói riêng cụ thể như: Luật BVMT năm 2020, Điều 5, mục 6 bảo đảm quyền lợi của tổ chức, cộng đồng dân cư, hộ gia đình và cá nhân đóng góp cho hoạt động BVMT; ưu đãi, hỗ trợ hoạt động BVMT; thúc đẩy sản phẩm, dịch vụ thân thiện môi trường; Nghị định số 80/2014/NĐ-CP ngày 6/8/2014 về thoát nước và XLNT, trong đó “Nhà nước khuyến khích và tạo điều kiện cho các thành phần kinh tế tham gia đầu tư xây dựng một phần hoặc toàn bộ hệ thống thoát nước phù hợp với quy hoạch xây dựng, quy hoạch thoát nước được cấp có thẩm quyền phê duyệt”; Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công tư, đã quy định đối với lĩnh vực đầu tư vào hệ thống thu gom, XLNT, chất thải, các địa phương có thêm kênh thu hút vốn để tháo gỡ nút thắt trong các dự án đầu tư cơ sở XLNT; Nghị định số 154/2016/NĐ-CP ngày 16/11/2016 của Chính phủ về phí BVMT đối với nước thải; Ngày 18/6/2020 tại kỳ họp thứ 9, Quốc hội chính thức thông qua Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) trong đó XLNT là một trong năm lĩnh vực thiết yếu áp dụng với những ưu đãi đầu tư cụ thể cho các nhà đầu tư, doanh nghiệp tham gia…
Nhờ những chính sách trên, những năm gần đây, việc đầu tư vào lĩnh vực thoát nước và XLNT được cải thiện đáng kể. Phần lớn các đô thị đều có hệ thống thoát nước chung cho cả nước mặt và nước thải với quy mô khác nhau, tuy nhiên còn thiếu hệ thống thu gom và các trạm XLNT tập trung2. Theo Báo cáo của Cục Hạ tầng kỹ thuật (Bộ Xây dựng), hiện tại cả nước có khoảng 43 Nhà máy XLNT tập trung với tổng công suất xử lý gần 1 triệu m3/ngày và mới chỉ đáp ứng khoảng 13% tổng lượng nước thải được thu gom và xử lý. Năm 2020 nước ta có thêm 50 nhà máy, nâng tỷ lệ thu gom và XLNT đạt khoảng 20%.
Sự tham gia của các tổ chức kinh tế vào hoạt động XLNT cũng đa dạng kể cả về số lượng các doanh nghiệp và quy mô các tổ chức. Năm 2016 có 763 doanh nghiệp thành lập mới; năm 2017 có 1.062 doanh nghiệp; năm 2018 có 1.122 doanh nghiệp, nếu tính chung cả vốn đăng ký mới và vốn đăng ký tăng thêm thì năm 2018 các doanh nghiệp bổ sung cho nền kinh tế gần 3,9 triệu tỷ đồng. Tuy nhiên, về cơ bản mới chỉ xử lý được một phần rất nhỏ, chủ yếu là hoạt động thu gom và xử lý sơ bộ so với nhu cầu của ngành, nhiều dịch vụ đòi hỏi công nghệ cao thì các công ty môi trường hầu như chưa đáp ứng được. Cho đến nay, năng lực xử lý cung ứng dịch vụ môi trường mới đáp ứng được 2-3% nhu cầu XLNT đô thị, 15% nhu cầu xử lý chất thải rắn, khoảng 14% nhu cầu xử lý chất thải nguy hại; nhiều lĩnh vực như tái chế dầu thải, nhựa phế liệu, chất thải điện, điện tử chưa phát triển2. Theo dự báo của Bộ Xây dựng, thị trường XLNT của Việt Nam tới năm 2025 sẽ cần khoảng 10 tỷ USD, gồm 3,3 tỷ USD để cải thiện hệ thống xử lý nước hiện hữu và 6,9 tỷ USD để đầu tư thêm các nhà máy mới. Nhu cầu tài chính cho công tác BVMT trong hoạt động XLNT các khu đô thị, công nghiệp giai đoạn 2017-2025 khoảng 25.7 - 26.3 tỷ USD trong trường hợp giữ nguyên kế hoạch theo Quyết định 1930/QĐ-TTg phê duyệt định hướng phát triển thoát nước đô thị khu công nghiệp Việt Nam đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2050 và khoảng 19,0 - 19,6 tỷ USD trong trường hợp điều chỉnh kế hoạch theo Quyết định số 589/QĐ- TTg ngày 6/4/2016 về điều chỉnh định hướng phát triển thoát nước đô thị và khu công nghiệp Việt Nam đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2050. Do đó, nhu cầu đầu tư vào lĩnh vực XLNT ở nước ta luôn cấp thiết hơn bao giờ hết.
Hiện nay, sự tham gia của các thành phần kinh tế trong hoạt động XLNT chủ yếu vẫn phải dựa vào nguồn vốn ODA và ngân sách nhà nước tuy nhiên nguồn vốn này ngày càng hạn chế và không đáp ứng được nhu cầu. Trong khi khu vực kinh tế tư nhân chưa mặn mà với các dự án trong lĩnh vực này, chỉ có ít dự án đầu tư được triển khai theo hình thức BT, BOT như Dự án nhà máy XLNT lưu vực kênh Tham Lương - Bến Cát (TP. Hồ Chí Minh), Dự án đầu tư xây dựng Nhà máy XLNT Yên Sở (Hà Nội)…
Trong khi đó, tại nhiều địa phương trên cả nước, nhu cầu đầu tư vào các dự án XLNT rất lớn, đơn cử như ở Cần Thơ, ngoài dự án XLNT tập trung công suất 30.000 m3/ngày, đêm đang triển khai dưới sự tài trợ vốn của Ngân hàng tái thiết Đức, thì nhiều dự án XLNT tập trung và phi tập trung khác trên địa bàn thành phố vẫn chưa thu hút được vốn đầu tư. Cụ thể, các dự án xây dựng nhà máy XLNT tập trung tại quận Bình Thủy, Thốt Nốt, Ô Môn và Cái Răng đến nay vẫn chưa tìm được nguồn vốn lẫn nhà đầu tư. Trong khi đó, dự án xây dựng các trạm XLNT phi tập trung tại các điểm dân cư tập trung và làng nghề trên địa bàn thành phố cũng rơi vào tình cảnh tương tự, tức chưa có nguồn vốn lẫn nhà đầu tư.
Tại TP. Hồ Chí Minh, tính đến hết năm 2020, tỷ lệ XLNT đô thị của TP mới chỉ đạt 13,2% tổng lượng nước sinh hoạt. Trong đó, Nhà máy XLNT Bình Hưng (huyện Bình Chánh) công suất 141.000 m3/ngày; Nhà máy XLNT Bình Hưng Hòa (quận Bình Tân) công suất 46.000 m3/ngày; Nhà máy xử lý nước thải Tham Lương - Bến Cát (quận 12) công suất giai đoạn 1 là 131.000 m3/ngày. Nhằm nâng cao tỷ lệ và hướng tới 100% nước thải sinh hoạt được xử lý đạt tiêu chuẩn trước khi thải ra môi trường, từ nay đến năm 2025, TP.HCM sẽ kêu gọi đầu tư xây dựng tổng cộng 12 Nhà máy XLNT với công suất xử lý khoảng 3 triệu m3 nước thải/ngày…
3. Một số nguyên nhân hạn chế sự tham gia của khu vực tư nhân trong hoạt động XLNT
Nghiên cứu cho thấy, Việt Nam đã ban hành cơ chế, chính sách thu hút tư nhân đầu tư cho lĩnh vực XLNT. Tuy nhiên, cơ chế triển khai dịch vụ này vẫn chủ yếu được thực hiện theo hình thức xã hội hóa, còn tiềm ẩn nhiều thách thức. Trong khi, hiện nay, chưa có nhiều chính sách ưu đãi về tài chính và hoạt động để thu hút, khuyến khích khối tư nhân tham gia lĩnh vực thu gom và XLNT. Trong khi đó, Biểu phí chưa phù hợp, đơn giá nước sạch và XLNT còn thấp khiến cho khả năng thu hồi chi phí đầu tư xây dựng thấp, trong khi đó chi phí vận hành và bảo dưỡng hệ thống XLNT yêu cầu kinh phí cao và liên tục. Do đó, cần có những chính sách ưu đãi về thuế thu nhập doanh nghiệp, về đất, bù giá về vốn đầu tư cho các dự án. Hiện tại, mới chỉ có quy định thu phí BVMT 10% trên giá nước sạch, tuy nhiên khoản thu này vẫn chưa đủ để nhà đầu tư hoàn vốn đầu tư cho các dự án nhà máy XLNT.
Mặt khác, các điều kiện, thủ tục ưu đãi chưa đồng bộ nên nhà đầu tư còn gặp nhiều khó khăn trong tiếp cận các cơ hội và tổ chức thực hiện dự án. Ngoài ra, một số địa phương chưa xây dựng cơ chế một đầu mối trong quá trình thẩm định dự án. Thiếu các cam kết, hỗ trợ cụ thể để tạo môi trường đầu tư thuận lợi thông thoáng và an toàn cho nhà đầu tư…là các nguyên nhân chính hạn chế sự tham gia của khu vực tư nhân vào lĩnh vực này.
Tiếp đến xuất phát từ chính thói quen đầu tư và quy mô của các doanh nghiệp thuộc khu vực tư nhân, nhất là các doanh nghiệp trong lĩnh vực xử lý nước thải. Tại Việt Nam, theo Thông tư số 16/2013/TT-BTC ban hành ngày 8/2/2013, khoảng 96% các doanh nghiệp tư nhân hiện nay là doanh nghiệp vừa và nhỏ. Đặc điểm của các doanh nghiệp này là số vốn tương đối ít (dưới 100 tỷ đồng) nên thường phải ưu tiên các khoản mục đầu tư nhỏ, ngắn hạn, quay vòng vốn nhanh. Trong khi đó, đầu tư cho lĩnh vực XLNT cần vốn lớn và thời gian hoàn vốn lâu. Vì vậy, các doanh nghiệp vừa và nhỏ thường có xu hướng tránh né các khoản mục đầu tư này.
4. Kết luận
Trong bối cảnh nguồn vốn từ ngân sách (kể cả Trung ương và địa phương) cho lĩnh vực XLNT còn hạn chế như hiện nay, thì huy động nguồn vốn của khu vực kinh tế tư nhân là rất cần thiết. Thời gian tới, để đẩy mạnh thu hút đầu tư của khu vực tư nhân vào lĩnh vực XLNT, cần thực hiện các giải pháp tổng thể như hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật, cơ chế, chính sách trong lĩnh vực môi trường nhằm từng bước tạo dựng thị trường dịch vụ môi trường đầy đủ theo cơ chế thị trường; nghiên cứu cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh theo hướng cắt giảm thủ tục hành chính, giảm giấy phép con và hướng tới hỗ trợ nhà đầu tư thay vì chính sách ưu đãi thuế như hiện nay; công khai minh bạch trong cơ chế giá, thông tin, quy hoạch dịch vụ môi trường; xây dựng và ban hành các cơ chế, chính sách khuyến khích đầu tư riêng cho XLNT.
Nguyễn Thị Thanh Huyền, Lại Văn Mạnh, Nguyễn Trọng Hạnh
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường
Tài liệu tham khảo
1. ĐCSVN: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr.83; ĐCSVN: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2011; Nghị quyết số 10-NQ/TW ngày 3/6/2017 của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về phát triển kinh tế tư nhân trở thành một động lực quan trọng của nền kinh tế thị trường định hướng XHCN.
2. Báo cáo đánh giá hoạt động quản lý nước thải đô thị Việt Nam, Ngân hàng Thế giới, 2013;
3. Báo cáo Hiện trạng môi trường quốc gia năm 2016.