Hoạt động đánh giá chiến lược sau khi ban hành tại Việt Nam dần nhận được sự quan tâm của các nhà nghiên cứu cũng như các cơ quan quản lý. Tuy nhiên, hoạt động này đa phần tập trung vào sơ kết hoặc tổng kết kết quả khi chuẩn bị xây dựng chiến lược cho giai đoạn mới. Hoạt động đánh giá kết quả chiến lược cũng chưa có hướng dẫn thống nhất nào về phương pháp, công cụ cũng như quy trình đánh giá.

      Nội dung của bài viết tập trung vào cách tiếp cận đánh giá kết quả chiến lược dựa trên lý thuyết về sự thay đổi và đánh giá dựa trên kết quả, nhằm góp phần làm rõ về mặt cơ sở lý thuyết cũng như rút ra một số bài học kinh nghiệm trong hoạt động đánh giá kết quả chiến lược tại Việt Nam, bao gồm đánh giá kết quả thực hiện các chiến lược của ngành tài nguyên và môi trường.

1. Cơ sở lý thuyết đánh giá kết quả của sự can thiệp

Lý thuyết về sự thay đổi

Lý thuyết về sự thay đổi (ToC), có nguồn gốc xuất hiện từ giữa thập niên 90 của thế kỷ XX [3], là một cách tiếp cận phổ biến và quan trọng trong đánh giá sự can thiệp (các dạng nỗ lực phát triển và nhân đạo khác nhau gồm dự án, chương trình, chính sách, chiến lược, vấn đề chuyên ngành, hỗ trợ kỹ thuật, tư vấn chính sách, thể chế, cơ chế tài chính, công cụ hoặc hoạt động khác [20] [30]).

Cấu thành của một ToC bao gồm các mục tiêu dài hạn và lộ trình thực hiện với các nhân tố: đầu vào, điều kiện, hoạt động, đầu ra, kết quả trung gian xảy ra ở mỗi bước cũng như mối quan hệ nhân quả giữa các nhân tố. ToC được biểu diễn một cách linh hoạt bằng sơ đồ hoặc mô tả bằng lời văn [4] [24] [9] hoặc cả hai hình thức, trên cơ sở đảm bảo các cấu thành và mối quan hệ nhân quả của ToC phải được thể hiện một cách rõ ràng.

Có thể biểu diễn ToC theo dạng chuỗi kết quả từ đầu vào đến đầu ra, kết quả và cả tác động trong trường hợp can thiệp là đơn giản và tuyến tính [25]. Tuy nhiên, thực tế là các mối quan hệ nhân quả hiếm khi đơn giản và tuyến tính [30], do đó, trong trường hợp phức tạp hơn, có thể biểu diễn ToC theo phân cấp kết quả kết hợp với các yếu tố để nhìn rõ bức tranh tổng thể hoặc chỉ là đưa ra một bộ các nguyên tắc đối với các can thiệp thích ứng, phát sinh.

Hình 1. Lý thuyết về sự thay đổi trình bày theo phân cấp kết quả

Nguồn: Tổng hợp từ D. Taplin, H. Clark, E. Collins and D. Colby (2013) và Barbrook-Johnson, P., Penn, A.S. (2022) [1]

ToC có thể  phát triển cho toàn bộ các loại hình can thiệp và thời điểm can thiệp khác nhau [4] [25] bằng cách trước hết xác định các mục tiêu dài hạn và sau đó lập bản đồ lùi lại để xác định những thay đổi cần xảy ra sớm hơn, giải thích cách thức các hoạt động được thực hiện bởi can thiệp đóng góp cho chuỗi kết quả dẫn đến các tác động dự kiến hoặc quan sát được [4]. Trong hoạt động đánh giá, điểm chính là chỉ rõ được sự khác biệt giữa kết quả dự kiến và kết quả thực tế, xác định các kết quả thực tế có phản ánh đúng với các kết quả kỳ vọng trong ToC hay không. ToC hỗ trợ người đánh giá có sự hình dung về bức tranh tổng thể, toàn bộ các nhân tố liên quan về can thiệp, là cơ sở cho việc xây dựng khung đánh giá.

Khung đánh giá dựa trên kết quả

Khung đánh giá dựa trên kết quả, là một phần của khung giám sát và đánh giá dựa trên kết quả – “công cụ quan trọng để phát triển năng lực và tính bền vững của các kết quả quốc gia” [27], do Ngân hàng Thế giới phát triển nhằm thúc đẩy việc giám sát và đánh giá hiệu quả việc thực hiện các Mục tiêu Phát triển Thiên niên kỷ.

Khung đánh giá dựa trên kết quả tập trung vào bốn thành phần chính là kết quả, chỉ số, cơ sở (baseline) và mục tiêu. Kết quả là kết quả kỳ vọng đạt được do can thiệp. Các chỉ số là định lượng hoặc định tính hoặc cả hai phản ánh kết quả do can thiệp tạo ra. Cơ sở đề cập đến tình hình trước khi thực hiện hay tại thơi điểm bắt đầu thực hiện can thiệp. Khung đánh giá đóng vai trò quan trọng trong việc hướng dẫn thực hiện đánh giá sự can thiệp khi đưa ra một cách hệ thống các bước thực hiện đánh giá - bắt đầu từ xây dựng các câu hỏi đánh giá, xác định các vấn đề trọng tâm và làm rõ các hoat động cụ thể sẽ được thực hiện để đạt được đầu ra và kết quả; từ đó xác định và lựa chọn các chỉ số đánh giá, xác định khoảng trống về dữ liệu, xác định các dữ liệu bổ sung cần thu thập và cung cấp cấu trúc phân tích dữ liệu và báo cáo.

Phương pháp đánh giá kết quả của can thiệp

Phương pháp đánh giá kết quả của can thiệp có thể là phương pháp định tính, định lượng hay tổng hợp cả hai tùy theo mức độ sẵn có của số liệu, nguồn lực, bối cảnh, trình độ, văn hóa nơi diễn ra can thiệp.

Một số phương pháp phổ biến gồm phương pháp để thu thập và phân tích số liệu (phỏng vấn, điều tra, khảo sát, thống kê), phương pháp phân tích văn bản, phân tích theo mục tiêu, phân tích đa tiêu chí, phân tích chi phí - lợi ích hay phân tích chi phí-hiệu quả; đánh giá dựa trên người hưởng lợi, nghiên cứu tình huống (bao gồm có nghiên cứu lịch sử thể chế); sơ đồ hóa kết quả hoặc thu lượm kết quả; đánh giá phản thực hay đánh giá trong tình huống thiếu tình huống phản thực để phân tích tác động.

2. Đánh giá kết quả thực hiện chiến lược trong khu vực công

Khái niệm

Chiến lược: Thuật ngữ chiến lược (strategy) có nguồn gốc xuất phát từ lĩnh vực quân sự, được sử dụng phổ biến ở khu vực tư và khu vực công [13] và hầu hết để “chỉ định các khái niệm dựa trên những cân nhắc dài hạn với những tác động sâu rộng” [23]. Chiến lược được hiểu là “một kế hoạch”, “suy nghĩ trước, dự đoán hành vi bên ngoài và thiết kế có mục đích các hành động được điều phối” [10] hay là “sự lựa chọn” trong dài hạn, hay ngắn hạn” [6].  Tại Việt Nam, thuật ngữ chiến lược trong khu vực công được đề cập đến với ý nghĩa là “một kế hoạch” [5] [12] [14] [22], sự lựa chọn trong dài hạn hoặc trong ngắn hạn [29] và có thể được thể hiện dưới dạng văn bản chiến lược.

Theo quan điểm, góc nhìn của công tác đánh giá can thiệp, chiến lược của khu vực công được coi là một loại hình can thiệp của chính phủ nhằm thực hiện mục tiêu quản lý công trong một giai đoạn nhất định.

Chiến lược ngành/lĩnh vực: là “một khung chính sách, cho dài hạn hoặc trung hạn, được chính phủ áp dụng như là kế hoạch hành động cho một lĩnh vực kinh tế hoặc xã hội cụ thể”.

Đánh giá kết quả thực hiện chiến lược: là một cấu thành của hoạt động kiểm tra, đánh giá – một trong ba hoạt động cơ bản của quản lý chiến lược”, là loại hình đánh giá sau khi kết thúc và chú trọng vào xem xét, đánh giá những kết quả của chiến lược.

Tiêu chí đánh giá: Tiêu chí là tính chất, dấu hiệu làm căn cứ để nhận biết, xếp loại một sự vật, hiện tượng [11]. Tiêu chí đánh giá là các tiêu chí có vai trò quy chuẩn, được sử dụng để xác định, mô tả những giá trị, đóng góp của can thiệp.

Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OCED) khuyến nghị sử dụng 06 tiêu chí đánh giá là: (i) phù hợp (relevance); (ii) chặt chẽ (coherence); (iii) hiệu lực (đạt được mục tiêu, effectiness); (iv) hiệu quả (về mặt sử dụng nguồn lực, effective); (v) tác động (impact) và (vi) bền vững (sustainability) [1] [19].

Hình 2. Các tiêu chí đánh giá

Nguồn: OECD (2021), Applying Evaluation Criteria Thoughtfully, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/543e84ed-en, tr.37

Các tiêu chí đánh giá sự phụ thuộc, mối liên hệ với nhau, do đó, trong quá trình đánh giá cần xem xét mối quan hệ, sự đồng bộ, bao gồm mối liên hệ nhân quả giữa các tiêu chí. Đồng thời, việc sử dụng tiêu chí nào để đánh giá cũng phụ thuộc mục tiêu đánh giá, bối cảnh và nguồn lực cũng như sự giới hạn về thời gian, phạm vi và sự giới hạn về phương pháp đánh giá.

Chỉ tiêu: là “một mục tiêu cụ thể được biểu hiện bằng con số, thời điểm và địa điểm mà các con số đó được thực hiện” [7], là kết quả mà một chủ thể muốn đạt tới.

Chỉ số: thuật ngữ chỉ số tại Việt Nam thường đươc sử dụng với nội hàm tương đương với “index number” hoặc “indicator” trong tiếng Anh theo tùy tình huống cụ thể.

- Chỉ số (index number): là đại lượng thể hiện sự thay đổi về số hay mức độ, biến động theo không gian và thời gian. Tại Việt Nam, khái niệm này theo quan điểm thống kê được định nghĩa là số tương đối, so sánh giữa hai mức độ của cùng một hiện tượng [15].

- Chỉ số (indicator): là “một tham số, hoặc một giá trị bắt nguồn từ thông số, nhằm mục tiêu cung cấp thông tin mô tả trạng thái của một hiện tượng”. Chỉ số được xây dựng căn cứ trên khung đánh giá, khi xây dựng cần rõ ràng về mục tiêu, đối tượng và yêu cầu [17].

Thực tế hiện nay, trong nhiều trường hợp tại Việt Nam, việc sử dụng khái niệm chỉ tiêu, chỉ số chưa có sự phân biệt rõ ràng, khái niệm chỉ tiêu thống kê theo quy định của Luật Thống kế năm 2013 (Điều 3, khoản 3) đang được hiểu với nội hàm trùng với nội hàm của thuật ngữ “chỉ số” (indicator) [2] [21].

Quy trình đánh giá kết quả thực hiện chiến lược

Cách tiếp cận phù hợp trong đánh giá chiến lược là tiếp cận theo bản chất năng động của quá trình chiến lược. Theo đó, tiếp cận đánh giá sẽ theo quy trình hai chiều từ trên xuống (từ chiến lược đến hành động) và từ dưới lên (từ đầu vào cho đến kết quả với nhiều vòng phản hồi xuyên suốt [18].

Mô tả chiến lược

Đánh giá kết quả thực hiện chiến lược sẽ bắt đầu với việc xây dựng sơ đồ “hành trình” can thiệp của chiến lược, trong đó tập trung trình bày về ToC của chiến lược, mối liên hệ nhân quả, các yếu tố thành công quan trọng, các kết quả dự kiến, các yếu tố bên ngoài ảnh hưởng đến quá trình và kết quả của can thiệp.

Xây dựng khung đánh giá kết quả của chiến lược

Khung đánh giá kết quả của chiến lược được mô tả với ma trận các cột và dòng thể hiện thông tin về: các kết quả sẽ được đánh giá; câu hỏi đánh giá chi tiết; công cụ hay phương pháp đánh giá; tiêu chí đánh giá; xác định giá trị các chỉ số; vai trò và trách nhiệm; thời gian; nguồn lực cũng như các điều kiện và phương tiện giảm thiểu rủi ro.

Bảng 1. Khung đánh giá kết quả thực hiện chiến lược

Nguồn: Nhóm tác giả tổng hợp (2022)

Thực hiện thu thập thông tin, dữ liệu và tiến hành đánh giá

Căn cứ trên khung đánh giá, các hoạt động thu thập, đánh giá số liệu cần được tiến hành đảm bảo thời gian. Các số liệu phục vụ cho đánh giá cần được phản ánh thống nhất vào biểu mẫu chung và được phân tích nhằm đảm bảo phản ánh đúng và gần nhất với các chỉ số đánh giá đồng thời đảm bảo được mục tiêu so sánh được giữa các mục tiêu đánh giá với các kết quả thực tế. Những kết quả đánh giá cần được phản ánh cụ thể trong báo cáo đánh giá chiến lược.

3. Thực trạng đánh giá kết quả thực hiện chiến lược tại Việt Nam

Tại Việt Nam, hoạt động giám sát và đánh giá chiến lược nói chung, đánh giá chiến lược nói riêng cũng cho thấy nhiều sự cải thiện, dần được quan tâm ngay từ thời điểm bắt đầu xây dựng chiến lược. Một số chiến lược quốc gia đã quy định rõ, công bố kèm theo ngay tại quyết định ban hành Chiến lược về các chỉ tiêu mục tiêu cũng như quy định về việc định kỳ hàng năm báo cáo, đánh giá sơ kết theo 5 năm, tổng kết cuối kỳ phục vụ giám sát và đánh giá chiến lược (ví dụ, Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2030). Các bộ ngành cũng ban hành một số các hướng dẫn giám sát và đánh giá thực hiện cho các dự án, chương trình và chiến lược (ví dụ, Khung theo dõi và đánh giá thực hiện Chiến lược phát triển Thống kê giai đoạn 2011-2020, tầm nhìn 2030).

Tuy nhiên, hoạt động đánh giá vẫn hầu hết được thực hiện bởi các tổ chức được đặt hàng theo yêu cầu của cơ quan đầu mối triển khai chiến lược và mang tính tổng kết, là hoạt động được triển khai khi chuẩn bị để xây dựng một chiến lược, chính sách mới. Các thông tin thu thập cho việc đánh giá chiến lược tương đối rải rác, được thu thập và giải thích mà hầu hết không cần sự chặt chẽ và tính khách quan, khoa học.  

4. Một số gợi ý đối với hoạt động đánh giá kết quả thực hiện chiến lược

ToC là công cụ hữu hiệu trong đánh giá kết quả thực hiện chiến lược thông qua việc hình thành lại bức tranh tổng thể về chiến lược bao gồm mối liên hệ nhân quả giữa các mục tiêu dài hạn, kết quả, đầu ra và hoạt động cũng như bối cảnh triển khai. Từ đó, chúng ta có thể xây dựng khung đánh giá kết quả với các tiêu chí, chỉ số đánh giá tương ứng, phù hợp với mục tiêu, phạm vi và nguồn lực đánh giá. Tuy nhiên, quá trình đánh giá cần xem xét các nhân tố khác, bao gồm cả đầu vào, đầu ra và quá trình để đảm bảo tính khách quan, chính xác của hoạt động đánh giá.

Tiêu chí sử dụng cho đánh giá có thể sử dụng 06 tiêu chí: (i) phù hợp; (ii) chặt chẽ; (iii) hiệu lực (đạt được mục tiêu); (iv) hiệu quả (về mặt sử dụng nguồn lực); (v) tác động và (vi) bền vững theo hướng dẫn của OECD. Các tiêu chí được sử dụng linh động tùy thuộc mục đích và nguồn lực dùng cho đánh giá.

Các khái niệm về chỉ số, chỉ tiêu cần được sử dụng rõ ràng và thống nhất. Theo đó, chỉ số (indicator) là những biến số định lượng hay định tính được sử dụng để đo lường mức độ đạt được các kết quả phát triển một cách đáng tin cậy; là một thước đo phản ánh các thay đổi liên quan đến một hoạt động hay giải pháp, mục tiêu ” [2]_. Chỉ số (index number) là số tương đối, so sánh giữa hai mức độ của cùng một hiện tượng [15]. Chỉ tiêu là kết quả mà một chủ thể muốn đạt tới, mức quy định phải đạt tới trong kế hoạch, là chỉ số với giá trị cụ thể nhằm lượng hóa, thể hiện mục tiêu trong một khoảng thời gian (kỳ kế hoạch) nhất định.

Khung giám sát và đánh giá chiến lược nên được chủ động chuẩn bị ngay từ khi xây dựng chiến lược với các chỉ số theo dõi, chỉ số cơ sở và chỉ tiêu cụ thể, rõ ràng và có thể đo lường được. Trong khung giám sát cũng cần quy định rõ quy trình, cách thức thu thập và xử lý dữ liệu một cách có hệ thống, thường xuyên; quy định trách nhiệm của các bên liên quan trong theo dõi, tính toán các chỉ số nhằm đảm bảo cập nhật liên tục, kịp thời có điều chỉnh phù hợp, góp phần đạt được các mục tiêu chiến lược.

Lời cảm ơn

Bài viết được gợi ý thực hiện bởi đề tài khoa học và công nghệ cấp Bộ của Bộ Tài nguyên và Môi trường “Đánh giá kết quả thực hiện Chiến lược phát triển khoa học và công nghệ giai đoạn 2011-2020 và đề xuất định hướng phát triển khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo giai đoạn 2021-2030 ngành tài nguyên và môi trường”, mã số ĐTĐL.2020.02.

Đặng Thị Phương Hà, Hoàng Thanh Hương, Mai Thanh Dung

Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường

Bài đăng trên Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, số15 (389), kỳ 1 tháng 8/2022

Tài liệu tham khảo

1. Barbrook-Johnson, P., Penn, A.S. (2022). Theory of Change Diagrams. In: Systems Mapping. Palgrave Macmillan, Cham.
2. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2013). Tài liệu hướng dẫn theo dõi và đánh giá kết quả thực hiện kế hoạch phát triển địa phương hàng năm và 5 năm theo phương pháp mới, Hà Nội.
3. C. Weiss (1995). Nothing as Practical as Good Theory: Exploring Theory-Based Evaluation for Comprehensive Community Initiatives for Children and Families.
4. D. Taplin, H. Clark, E. Collins and D. Colby (2013). Technical Papers: A Series of Papers to support Development of Theories of Change Based on Practice in the Field (PDF). New York: Actknowledge and The Rockefeller Foundation.
5. Hoàng Phê (chủ biên) (2003). Từ điển Tiếng Việt, Viện ngôn ngữ học, NXB Đà Nẵng, tr. 157
6. Hoàng Văn Tuyên (2018).  Báo cáo tổng hợp đề tài cấp Bộ “Nghiên cứu cách tiếp cận, phương pháp, quy trình tổ chức xây dựng chiến lược phát triển khoa học và công nghệ giai đoạn 2021-2030”, Hà Nội, tr.21, 18, 22
7. International Fund for Agricultural Development (IFAD) (2002). A guide for project M&E: Managing for Impact in Rural Development, Rome. IFAD.
8. Jody Zall Kusek and Ray C. Rist (2004). Ten steps to a results-based monitoring and evaluation system: a handbook for development practitioners, tr. 32
9. Kathryn Goldsworthy (2021). What is theory of change? Families and children expert panel projent.
10. McKeown (2011). The Strategy Book, Financial Times/Prentice Hall.
11. Nguyễn Bá Dương (2013). Hệ tiêu chí đánh giá xung đột xã hội ở nước ta hiện nay, Tạp chí Xã hội học, Số 3 (123), tr. 91 - 104.
12. Nguyễn Khánh (2007). Một số ý kiến về đề cương chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm 2011-2020; trong tập hợp bài viết “Bàn về chiến lược phát triển kinh tế - xã hội Việt Nam trong thời kỳ mới” Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Hà Nội, trang 4-10, dẫn theo Nguyễn Mạnh Quân (2008), tr. 9 và Hoàng Văn Tuyên (2018), tr. 16.
13. Nguyễn Mạnh Quân (2008). Báo cáo tóm tắt đề tài cấp Bộ “Nghiên cứu phương pháp, quy trình tổ chức xây dựng Chiến lược phát triển khoa học và công nghệ Việt Nam giai đoạn 2011-2020”, Hà Nội.
14. Nguyễn Thị Lệ Thúy và Bùi Thị Hồng Việt (2019). Giáo trình Chính sách công (chính sách kinh tế - xã hội), NXB Trường Đại học kinh tế quốc dân, Hà Nội, tr.12-21
15. Nguyễn Văn Ngọc (2006). Từ điển kinh tế học, NXB Đại học kinh tế quốc dân, tr. 57
16. Nina Frankel, Anastasia Gage (2007). Những nguyễn tắc cơ bản về giám sát và đánh giá, MEASURE Evaluation, tr. 5
17. OECD (2008). Handbook on Constructing Composite Indicators: Methodology and user guide.
18. OECD (2009). A strategic evaluation framework for local development strategies in the Czech Republic, tr. 53
19. OECD (2021). Applying Evaluation Criteria Thoughtfully, OECD Publishing, Paris.
20. OECD/DAC Network on Development Evaluation (2019). Better Criteria for Better Evaluation Revised Evaluation Criteria Definitions and Principles for Use, tr. 5.
21. Phạm Hoài Nam (2018). Báo cáo tổng hợp đề tài “Nghiên cứu xây dựng và hoàn thiện bộ chỉ tiêu phục vụ đánh giá thực hiện chiến lược phát triển thống kê Việt Nam giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn đến năm 2030”, Hà Nội, tr. 6-16.
22. Phạm Văn Dũng và cộng sự (2018). Giáo trình phân tích chính sách kinh tế xã hội, NXB Đại học quốc gia Hà Nội, tr. 71.
23. Ralf Tils (2009). Political Strategy in Party Government, Paper prepared for the ECPR Joint Sessions of Workshops, 14-19 April 2009, tr. 3
24. Reinholz and Andrews (2020). Change theory and theory of change: what’s the difference anyway? International Journal of STEM Education, tr. 4
25. Rogers, P. (2014).  Theory of Change, Methodological Briefs: Impact Evaluation 2, UNICEF Office of Research, Florence
26. Tổng cục Thống kê (2013). Tài liệu hướng dẫn theo dõi và đánh giá thực hiện Chiến lược phát triển Thống kê Việt Nam giai đoạn 2011-2020 và tầm nhìn đến 2030, Hà Nội, tr. 13
27. UNDP (2002). Handbook on Monitoring and Evaluating for Results. New York: UNDP Evaluation Office. United Nations Population Fund, tr. 76.
28. Viện ngôn ngữ học (1994). Từ điển tiếng Việt. Hà Nội: NXB Khoa học Xã hội, ISBN 1-881608-05-0.
29. Vũ Cao Đàm, Trần Ngọc Ca và Nguyễn Võ Hưng (2011). Phân tích và thiết kế chính sách cho phát triển: tài liệu giảng dạy của dự án “các thể chế thị trường cho chuyển giao công nghệ ở các doanh nghiệp nông nghiệp vừa và nhỏ (SME) ở Việt Nam, NXB Dân trí, tr.35. 
30. WB (2012). Designing a results framework for achieving results: a how-to guide, tr.7, 23.