EPR là cách tiếp cận chính sách môi trường, trong đó trách nhiệm của nhà sản xuất đối với sản phẩm được mở rộng đến giai đoạn chất thải trong vòng đời sản phẩm. Trên thực tế, EPR liên quan đến việc các nhà sản xuất phải chịu trách nhiệm trong quản lý sản phẩm sau khi trở thành chất thải, bao gồm: thu thập chất thải, xử lý trước (như phân loại, chuẩn bị cho tái sử dụng, thu hồi hoặc thải bỏ giai đoạn cuối). Các hệ thống EPR cho phép các nhà sản xuất thực hiện trách nhiệm của mình, thông qua nguồn lực tài chính cần thiết hoặc thực hiện các khía cạnh vận hành quá trình từ cộng đồng (municipalities). Trách nhiệm có thể là tự nguyện hoặc bắt buộc. EPR có thể thực hiện riêng lẻ hoặc kết hợp.

    1. Khái niệm về EPR

    EPR là cách tiếp cận chính sách môi trường, trong đó trách nhiệm của nhà sản xuất đối với sản phẩm được mở rộng đến giai đoạn chất thải trong vòng đời sản phẩm. Trên thực tế, EPR liên quan đến việc các nhà sản xuất phải chịu trách nhiệm trong quản lý sản phẩm sau khi trở thành chất thải, bao gồm: thu thập chất thải, xử lý trước (như phân loại, chuẩn bị cho tái sử dụng, thu hồi hoặc thải bỏ giai đoạn cuối). Các hệ thống EPR cho phép các nhà sản xuất thực hiện trách nhiệm của mình, thông qua nguồn lực tài chính cần thiết hoặc thực hiện các khía cạnh vận hành quá trình từ cộng đồng (municipalities). Trách nhiệm có thể là tự nguyện hoặc bắt buộc. EPR có thể thực hiện riêng lẻ hoặc kết hợp.

    EPR tìm cách chuyển gánh nặng quản lý chất thải từ Chính phủ sang thành trách nhiệm của các đơn vị tạo ra chất thải. Điều này sẽ dẫn đến việc nội hóa chi phí xử lý quản lý chất thải vào trong chi phí sản xuất sản phẩm, giảm lượng rác thải ra môi trường và tăng khả năng tái chế và tái sử dụng. EPR đặc biệt chú trọng giảm tác động môi trường ở giai đoạn sau khi tiêu dùng sản phẩm. Hai đặc trưng chủ yếu của chính sách EPR là: Trách nhiệm đối với sản phẩm ở giai đoạn sau tiêu dùng được chuyển lên giai đoạn trên trong chuỗi sản xuất - tiêu dùng, tức là chuyển lên cho người sản xuất; và EPR khuyến khích người sản xuất cân nhắc đến vấn đề môi trường ngay từ khâu thiết kế sản phẩm.

    Các công cụ chính sách về EPR trong vòng đời sản phẩm có thể là các yêu cầu thu hồi lại sản phẩm (với mục tiêu cụ thể); các công cụ kinh tế và thị trường (đặt cọc - hoàn trả); phí thải bỏ, thuế nguyên vật liệu (đối với nguyên vật liệu khó tái chế và độc hại), thuế, trợ giá; các quy định và tiêu chuẩn (tỉ lệ tái chế tối thiểu, thiết kế vì môi trường); các công cụ về thông tin (yêu cầu báo cáo, dán nhãn sản phẩm, thông báo với khách hàng về trách nhiệm của nhà sản xuất và phân loại rác, thông báo cho các nhà tái chế về các nguyên vật liệu sử dụng trong sản phẩm) (OECD, 2016).

    2. Các quy định pháp lý về EPR

    Tại Việt Nam, mặc dù Luật BVMT năm 2005 đã quy định việc quy trách nhiệm thu hồi sản phẩm thải bỏ cho các nhà sản xuất đối với một số loại hình sản phẩm thải (điều 67, khoản 1), tuy nhiên, đến năm 2013, điều Luật này mới được quy định thành chính sách thu hồi, xử lý sản phẩm thải bỏ, được cụ thể hóa tại Quyết định số 50/2013/QĐ-TTg ngày 9/8/20213 của Thủ tướng Chính phủ về việc thu hồi và xử lý sản phẩm thải bỏ.

    Để chi tiết hóa Quyết định số 16/2015/QĐ-TTg, Bộ TN&MT đã ban hành Thông tư số 34/2017/TT-BTNMT ngày 4/10/2017 quy định về thu hồi, xử lý sản phẩm thải bỏ. Tuy nhiên, Thông tư số 34/2017/TT-BTNMT thực tế mới chỉ quy định chi tiết Khoản 13 Điều 5 và Khoản 1 Điều 9 của Quyết định số 16/2015/QĐ-TTg, còn các hướng dẫn khác có liên quan, đặc biệt là tỷ lệ phải thu hồi, tái chế hoặc xử lý của doanh nghiệp sản xuất thì không được quy định cụ thể.

    Năm 2020, Luật BVMT số 72/2020/QH14 đã được Quốc hội thông qua ngày 17/11/2020 (có hiệu lực từ ngày 1/1/2022), trong đó đã quy định chi tiết hơn, và đồng bộ hóa hệ thống thúc đẩy EPR tại Việt Nam tại các Điều 54 (quy định về trách nhiệm tái chế của tổ chức, cá nhân sản xuất, nhập khẩu) và Điều 55 (Trách nhiệm thu gom, xử lý chất thải của tổ chức, cá nhân sản xuất, nhập khẩu).

    3. Đánh giá tính khả thi và mức độ sẵn sàng của doanh nghiệp khi triển khai EPR

    Để hỗ trợ Bộ TN&MT xây dựng Dự thảo Nghị định Quy định chi tiết một số điều của Luật BVMT năm 2020, Viện Chiến lược, Chính sách TN&MT thực hiện khảo sát các doanh nghiệp vừa và nhỏ (SMEs) về mức độ sẵn sàng thực hiện quy định về trách nhiệm tái chế và trách nhiệm thu gom, xử lý chất thải. Việc khảo sát được thực hiện thông qua gửi phiếu câu hỏi (31 doanh nghiệp) và phỏng vấn trực tiếp, trực tuyến (15 doanh nghiệp) bao gồm các doanh nghiệp nhựa bao bì (doanh nghiệp sản xuất và nhập khẩu), doanh nghiệp tái chế nhựa phế liệu và doanh nghiệp tiêu thụ bao bì nhựa (mở rộng, bổ sung đối tượng trong quá trình khảo sát).

    Trên cơ sở kết quả khảo sát cho thấy, số doanh nghiệp có nhận thức ban đầu và đầy đủ về trách nhiệm thu gom, tái chế và xử lý chất thải theo quy định tại Điều 54, 55 là 29/31 doanh nghiệp trả lời phiếu khảo sát, chiếm tỷ lệ khá cao 93,55%. Đây chính là điểm thuận lợi chính khi triển khai áp dụng Điều 54, 55 của Luật BVMT đối với đối tượng doanh nghiệp vừa và nhỏ.

    Đại đa số các doanh nghiệp được khảo sát đều khẳng định trách nhiệm BVMT trong hoạt động sản xuất của doanh nghiệp và nhận định việc thực hiện một cách nghiêm túc luật pháp về BVMT cũng là một hình thức giúp doanh nghiệp phát triển hình ảnh của mình. Do đó, việc thực hiện EPR được nhìn nhận như một hình thức để doanh nghiệp thể hiện nghĩa vụ và trách nhiệm xã hội của mình.

Kết quả khảo sát doanh nghiệp về khả năng thực hiện các quy định liên quan đến trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất (Hình 1) cho thấy, phần lớn các doanh nghiệp đều đồng ý với các nội dung có liên quan đến hệ thống EPR được đưa ra với tỷ lệ đồng ý từ 51,6 đến 71%.

Hình 1: Kết quả khảo sát doanh nghiệp về khả năng thực hiện các quy định liên quan đến EPR

    Tuy nhiên có một số nội dung chính tác động đến tính khả thi khi triển khai EPR tại các doanh nghiệp, bao gồm:

- Quy định về tỷ lệ tái chế bắt buộc: Việc quy định tỷ lệ tái chế bắt buộc là rất khó vì tỷ lệ tái chế phụ thuộc rất nhiều yếu tố, khác nhau đối với từng loại thiết bị, từng loại bao bì, từng loại vật liệu làm ra bao bì, phụ thuộc vào thị trường tái chế, công nghệ tái chế, vì vậy không dễ dàng gì để áp dụng thực tế. Nhà nước nên ban hành các hướng dẫn cụ thể cho các loại hình doanh nghiệp về tỷ lệ tái chế bắt buộc. Để đảm bảo tính khả thi của EPR, Nhà nước nên xây dựng lộ trình cho tỷ lệ tái chế bắt buộc, và tăng dần từng năm cho đến khi đạt được tỷ lệ tái chế cần thiết

- Xác định mức đóng góp tài chính vào Quỹ BVMT Việt Nam: Do việc tính toán xác định tỷ lệ tái chế bắt buộc rất khó khăn, nên việc tính toán số tiền đóng góp tài chính vào Quỹ BVMT Việt Nam của từng loại sản phẩm, bao bì cũng sẽ rất khó khăn.

- Tồn tại hai hình thức hoạt động tái chế: Tái chế phi chính thống tại các làng nghề và tái chế chính thống sẽ gây khó khăn cho việc triển khai trách nhiệm mở rộng của nhà sản xuất. Các doanh nghiệp tái chế chính thống gặp nhiều khó khăn trong việc thu mua nhựa phế liệu, chi phí sản xuất cao hơn dẫn đến khó cạnh tranh về giá thành sản phẩm.

- Giới hạn quy định về đối tượng thực hiện trách nhiệm EPR: Đa số các doanh nghiệp có các ý kiến tiêu cực hoặc có lựa chọn tiêu cực về thực hiện EPR là các doanh nghiệp nhỏ, vốn sản xuất thấp, mức độ cạnh tranh cao nên bất kỳ một chi phí nào đều có khả năng đẩy doanh nghiệp vào tình thế khó khăn trong sản xuất. Quy định về ngưỡng thực hiện (doanh thu 30-100 tỷ tùy thuộc nhóm sản phẩm bao bì hoặc lượng nhập khẩu) được hiểu chung là với doanh thu dưới ngưỡng thực hiện thì sẽ không phải áp dụng EPR và vì vậy có nhiều doanh nghiệp không thực sự quan tâm đến.

- Mặc dù kết quả khảo sát về mức độ tham gia EPR của doanh nghiệp SMEs không tập trung và chưa thể hiện rõ ràng để kết luận là các doanh nghiệp đều sẵn sàng cho việc triển khai áp dụng EPR. Nhưng kết quả khảo sát cho thấy, 48,4% doanh nghiệp đã đồng thuận về việc áp dụng EPR (trong đó bao gồm 35,5% doanh nghiệp được khảo sát đã sẵn sàng cho việc triển khai áp dụng EPR và 12,9% doanh nghiệp đã triển khai thực hiện EPR). Tỷ lệ số doanh nghiệp cần suy nghĩ thêm là 25,8%  có thể sẽ có nhận thức tích cực hơn và chuyển sang ý kiến đồng thuận nếu các vấn đề khó khăn và vướng mắc được đề cập và phân tích ở trên được giải quyết (Hình 2).

Hình 2: Mức độ sẵn sàng tham gia của doanh nghiệp theo quy định tại Điều 54, 55 của Luật BVMT năm 2020

    ​4. Giải pháp đảm bảo sự sẵn sàng tham gia của doanh nghiệp vừa và nhỏ trong triển khai EPR

    Điều chỉnh các quy định của Nghị định nhằm đảm bảo tính khả thi đối với doanh nghiệp vừa và nhỏ (SMEs): Phần lớn các doanh nghiệp đều cho rằng công thức tính tỷ lệ tái chế, quy cách tái chế theo quy định của Dự thảo Nghị định là chưa phù hợp đối với doanh nghiệp SMEs. Kết quả khảo sát sẽ là đầu vào tham khảo để điều chỉnh các quy định trong Dự thảo Nghị định nhằm đảm bảo tính khả thi khi triển khai đến các doanh nghiệp, đặc biệt là doanh nghiệp SMEs. Đối với tỉ lệ tái chế, cân nhắc áp dụng tỉ lệ % thay bằng áp dụng công thức tái chế. Giai đoạn đầu có thể áp dụng tỉ lệ thấp và điều chỉnh tỉ lệ này căn cứ vào tình hình thực tế.

    Đảm bảo các điều kiện cho doanh nghiệp tự tái chế: Một số doanh nghiệp cho rằng các bao bì nhựa doanh nghiệp có thể tự tái chế và sử dụng lại trong quá trình sản xuất với chi phí thấp. Tuy nhiên quy định của Dự thảo Nghị định yêu cầu doanh nghiệp thực hiện tái chế phải có giấy phép môi trường trong triển khai hoạt động. Do đó, việc điều chỉnh các Điều khoản của Dự thảo Nghị định tạo thuận lợi cho doanh nghiệp trong việc tự tái chế là cần thiết, đảm bảo tính khả thi khi triển khai, trong đó cân nhắc việc điều chỉnh hình thức tái chế cho phù hợp với thực tế.

    Đảm bảo việc áp dụng EPR không tạo nên rào cản cho doanh nghiệp trong việc tăng chi phí sản xuất, giảm cạnh tranh: Kết quả khảo sát cho thấy, nhiều doanh nghiệp lo ngại về mức đóng phí sẽ tăng giá thành sản phẩm, giảm khả năng cạnh tranh của doanh nghiệp và mức phí đề xuất chưa phù hợp. Đảm bảo việc xác định mức phí phù hợp sẽ giúp doanh nghiệp triển khai đầy đủ nghĩa vụ trong thời gian tới.

    Xác định rõ trách nhiệm của doanh nghiệp trong chuỗi giá trị: Trách nhiệm của doanh nghiệp trong chuỗi giá trị nhựa (doanh nghiệp sản xuất, nhập khẩu, doanh nghiệp tiêu dùng sản phẩm và người sử dụng sản phẩm) cần xác định rõ nhằm đảm bảo công bằng khi thực hiện trách nhiệm tái chế, xử lý chất thải.

    Phổ biến các quy định về EPR cho doanh nghiệp SMEs: Kết quả khảo sát cho thấy, mặc dù các doanh nghiệp nhận thức được các quy định của Điều 54 và Điều 55 của Luật BVMT năm 2020 nhưng các quy định cụ thể liên quan đến tỷ lệ tái chế, quy cách tái chế, đóng góp vào Quỹ BVMT Việt Nam… vẫn chưa được doanh nghiệp nhận thức đầy đủ. Do đó, để đảm bảo việc triển khai hiệu quả trong thời gian tới, Bộ TN&MT cần có các hình thức truyền thông phù hợp để đảm bảo hiểu đúng các quy định về EPR.

TS. Kim Thị Thuý Ngọc, TS. Nguyễn Trung Thắng, ThS.Đặng Thị Phương Hà

Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường

TS.Nguyễn Đức Quảng, TS.Đinh Quang Hưng

Viện Khoa học và Công nghệ Môi trường

    Tài liệu tham khảo

1. FPT Securities. Báo cáo ngành nhựa tháng 8/2019.
2. Báo cáo kết quả thực hiện năm 2020 về điều tra, đánh giá tổng thể về ngành nhựa, tái chế nhựa; đề xuất chính sách quản lý và tái chế chất thải nhựa. Viện Nghiên cứu Chiến lược, Chính sách Công Thương. Cục Kỹ thuật an toàn và Môi trường Công nghiệp - Bộ  Công Thương. 2020
3. Chính phủ. Phân loại làng nghề theo ngành nghề sản xuất, năm 2015
4. Tạ Thị Yến, 2020. Nghiên cứu đánh giá phát thải tại làng nghề tái chế nhựa Triều Khúc và đề xuất giải pháp. Tạp chí môi trường 2020
5. Quyết định số 2992/QĐ-BCT về việc phê duyệt quy hoạch phát triển ngành nhựa nước Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2025
6. UNEP, Draft practical manual on Extended Producer Responsibility ((2019)
7. Báo cáo ngành nhựa Việt Nam. VCBS, 2016.