Biến đổi khí hậu (BĐKH) đang diễn biến ngày càng phức tạp, tác động tiêu cực đối với phát triển kinh tế - xã hội của thế giới. Ngày 12/12/2015, tại Hội nghị các bên lần thứ 21 của Công ước khung của Liên hợp quốc về BĐKH (UNFCCC), gần 200 quốc gia đã thông qua Thỏa thuận Paris về BĐKH. Đây là Thỏa thuận mang tính lịch sử, ràng buộc về pháp lý đối với tất cả các quốc gia, trong đó có yêu cầu giảm nhẹ phát thải KNK. Theo đó, kể từ năm 2021, tất cả các bên tham gia UNFCCC đều phải thực hiện các mục tiêu giảm phát thải KNK theo Đóng góp do quốc gia tự quyết định (NDC). Việt Nam đã chính thức phê chuẩn Thỏa thuận Paris về khí hậu năm 2016. Báo cáo NDC cập nhật của Việt Nam (đệ trình UNFCCC tháng 9/2020) đã đưa ra cam kết giảm 9% lượng phát thải KNK vào năm 2030 so với kịch bản phát triển thông thường (BAU) bằng nguồn lực trong nước và giảm 27% với sự hỗ trợ của quốc tế.
Nhiều nghiên cứu trên thế giới đã chỉ ra rằng lồng ghép được xem là một trong những giải pháp giải quyết các vấn đề liên ngành một cách hiệu quả nhất, trong đó có BĐKH mà không làm thay đổi nhiều về cơ cấu tổ chức, cũng như nguồn lực thực hiện. Trong thời gian tới, Việt Nam sẽ tiếp tục đẩy mạnh công nghiệp hóa, với mục tiêu đến 2030 trở thành nước có thu nhập trung bình cao. Trên con đường phát triển của đất nước, có đóng góp rất lớn của các dự án đầu tư. Trong bối cảnh đó, việc lồng ghép giảm phát thải KNK vào quy trình quản lý các DAĐT là cần thiết để đảm bảo hài hòa giữa mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và giảm phát thải KNK, hướng tới phát triển nhanh và bền vững đất nước.
Thực trạng lồng ghép BĐKH trong quy trình quản lý các DAĐT ở Việt Nam
Hệ thống chính sách, pháp luật của Việt Nam đã có các quy định về lồng ghép BVMT và BĐKH trong các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch thông qua đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC). Việc lồng ghép BĐKH đã được thể chế hóa ở các luật như Luật BVMT năm 2014, Luật Khí tượng thủy văn năm 2015, Luật Quy hoạch năm 2018 và các văn bản hướng dẫn thực hiện ĐMC gồm Nghị định số 40/2019/NĐ-CP và Thông tư số 25/2019/TT-BTNMT. Hiện nay, Luật BVMT 2020 đã được Quốc hội thông qua và sẽ chính thức có hiệu lực từ ngày 1/1/2022. Tuy nhiên, việc lồng ghép BĐKH vào quá trình quản lý các DAĐT chưa được thể chế hóa, mặc dù đã có các quy định về ĐTM.
Trong pháp luật về đầu tư, Luật Đầu tư và Luật Đầu tư công năm 2014 đã có quy định về BVMT trong quá trình quản lý các hoạt động đầu tư. Theo đó, các vấn đề môi trường phải được phân tích, đánh giá từ mức độ sơ bộ đến chi tiết trong các giai đoạn của dự án (Giai đoạn chuẩn bị và phê duyệt chủ trương đầu tư; Giai đoạn thẩm định, phê duyệt dự án; Giai đoạn giám sát, đánh giá dự án), được thể hiện trong các báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư/báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, báo cáo đánh giá dự án có sự giám sát của cộng đồng.
Hiện nay, pháp luật về đầu tư cũng chưa có các quy định cụ thể trực tiếp về giảm phát thải KNK trong quản lý các DAĐT. Tuy nhiên, Luật Đầu tư và Luật Đầu tư công đã có các quy định về việc lựa chọn nhằm loại bỏ công nghệ lạc hậu, gây ô nhiễm môi trường và thâm dụng nhiều nguyên liệu, tài nguyên. Cụ thể, các giải trình về phương án lựa chọn công nghệ, kỹ thuật và thiết bị phải được trình bày trong báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và báo cáo khả thi, tuy nhiên, chưa có yêu cầu cụ thể về định mức phát thải KNK đối với các công nghệ khác nhau. Như vậy, xét về bản chất, pháp luật về đầu tư đã gián tiếp có những quy định liên quan đến giảm phát thải KNK thông qua việc quy định, kiểm soát về công nghệ, kỹ thuật và thiết bị.
Thực tiễn ở Việt Nam hiện nay, các yêu cầu về BVMT đã được lồng ghép trong quy trình quản lý các DAĐT. Tùy thuộc vào quy mô của dự án mà việc lồng ghép này được thực hiện thông qua ĐTM, ĐMC và được coi như một điều kiện trong quá trình phê duyệt, thẩm định và thực hiện dự án. Trong khi đó, yêu cầu về lồng ghép BĐKH nói chung mới chỉ đề cập đối với chiến lược, quy hoạch và kế hoạch (CQK) phát triển kinh tế - xã hội, mà chưa có quy định cụ thể về lồng ghép giảm nhẹ phát thải KNK trong quy trình quản lý DAĐT, cũng như quy trình ĐTM.
Kinh nghiệm quốc tế về lồng ghép BĐKH trong các DAĐT
Liên minh châu Âu (EU) đã công bố Báo cáo “Hướng đến phát triển bền vững: Lồng ghép môi trường và BĐKH vào chương trình phát triển của EU”, theo đó, phân chia việc lồng ghép theo 3 giai đoạn chính:
Giai đoạn khởi động: Tổ chức đối thoại giữa chính quyền và các bên liên quan, bao gồm cả các tổ chức xã hội về các khía cạnh môi trường và BĐKH của các ngành/lĩnh vực dự kiến sẽ nhận hỗ trợ/đầu tư. Các mục tiêu, kết quả mong đợi, chỉ tiêu về môi trường và BĐKH trong từng lĩnh vực sẽ được thảo luận nhằm xác định các lĩnh vực ưu tiên, chiến lược hỗ trợ thực hiện.
Giai đoạn xác định và chuẩn bị chương trình/DAĐT: Thực hiện lồng ghép BĐKH và môi trường thông qua ĐMC đối với chương trình phát triển, hoặc ĐTM đối với DAĐT. Thông qua các công cụ này, vấn đề môi trường và BĐKH được xem xét một cách thấu đáo, sàng lọc các rủi ro và đưa vào chu trình quản lý dự án.
Giai đoạn tổ chức thực hiện: Công cụ thực hiện lồng ghép là các kế hoạch quản lý môi trường và quản lý rủi ro khí hậu. Các biện pháp giảm thiểu tác động môi trường và rủi ro khí hậu được ghi lại trong kế hoạch quản lý môi trường và rủi ro khí hậu, được xem là các thỏa thuận chính trong các hợp đồng thực hiện dự án.
Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD, 2009) và Cơ quan hợp tác Cơ quan phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID 2007) đề xuất quy trình gồm 5 giai đoạn và 6 bước để lồng ghép thích ứng BĐKH trong quản lý dự án (Hình 1). Năm 2016, trên cơ sở tài liệu hướng dẫn của Ngân hàng Đầu tư châu Âu (EIB), Ủy ban châu Âu đã thực hiện việc lồng ghép BĐKH (bao gồm cả thích ứng và giảm nhẹ) trong quy trình thực hiện dự án quan trọng cho giai đoạn 2014-2020 được đầu tư bởi EU. Theo đó, việc lồng ghép được thực hiện trong suốt vòng đời dự án, từ khi nghiên cứu tiền khả thi đến thiết kế, xây dựng, vận hành và phá bỏ dự án (Hình 2).
Hình 1. Các bước lồng ghép BĐKH trong quy trình dự án theo OECD và USAID (Nguồn: OECD, 2009; USAID, 2007)
Hình 2. Tích hợp các yêu cầu giảm phát thải KNK trong quá trình quản lý các dự án quan trọng của EU (Nguồn: EU, 2016)
Trong EU, Vương quốc Anh đã thực hiện lồng ghép BĐKH trong quy hoạch, lập kế hoạch phát triển thông qua ĐMC. Các mục tiêu về giảm phát thải KNK được đảm bảo trên cơ sở các biện pháp sử dụng hiệu quả, tiết kiệm năng lượng thông qua giảm việc di chuyển bằng xe cơ giới không cần thiết, cải thiện hiệu quả sử dụng năng lượng,... Các mục tiêu về thích ứng được thực hiện thông qua 11 giải pháp về giảm tính dễ bị tổn thương do tác động của BĐKH khi thực hiện ĐMC.
Có thể thấy, việc lồng ghép BĐKH đã được các nước, trong đó chủ yếu là các nước phát triển, quan tâm thực hiện không chỉ đối với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, mà còn với cả các DAĐT. Việc lồng ghép được thực hiện thông qua các công cụ ĐMC, ĐTM, kế hoạch quản lý môi trường, kế hoạch quản lý rủi ro khí hậu. Quy trình lồng ghép của các nước tuy không đồng nhất, song đều có 3 giai đoạn chính là: Đề xuất, thiết kế và triển khai vận hành dự án. Các nội dung liên quan đến BĐKH được lồng ghép phù hợp với các hoạt động cụ thể trong từng giai đoạn nhằm đạt các mục tiêu về giảm rủi ro khí hậu, đó là: Giai đoạn đề xuất dự án: Thường thực hiện các phân tích, đánh giá tổng thể về tiềm năng tác động của dự án đối với BĐKH và các rủi ro khí hậu có thể xảy ra; Giai đoạn thiết kế dự án: Xây dựng các phương án/biện pháp giảm thiểu, thích ứng BĐKH phù hợp với điều kiện hoạt động của dự án; Giai đoạn triển khai thực hiện dự án: Triển khai các biện pháp giảm thiểu và thích ứng BĐKH song song với các hoạt động vận hành khác của dự án.
Đề xuất lồng ghép yêu cầu giảm nhẹ phát thải KNK vào quy trình quản lý DAĐT
Trên cơ sở xem xét các hướng dẫn về lồng ghép BĐKH và BVMT của Việt Nam hiện nay, các quy định về quản lý DAĐT, hướng dẫn ĐMC, ĐTM, cũng như một số kinh nghiệm trên thế giới, nhóm tác giả đề xuất việc lồng ghép giảm phát thải KNK vào quy trình quản lý DAĐTtheo 03 giai đoạn và 9 bước. Công cụ sử dụng để lồng ghép giảm nhẹ phát thải KNK vào quy trình quản lý các DAĐT là ĐTM, gồm các bước:
- Giai đoạn 1: Lồng ghép giảm nhẹ phát thải KNK vào giai đoạn phê duyệt chủ trương đầu tư (3 bước): Trong giai đoạn này cần thực hiện phân tích, dự báo sơ bộ về phát thải KNK, xác định sơ bộ các giải pháp giảm nhẹ phát thải KNK và thực hiện sàng lọc các giải pháp giảm phát thải KNK phù hợp với phương án kỹ thuật, công nghệ đề xuất của dự án. Việc lồng ghép giảm phát thải KNK vào quá trình phê duyệt chủ trương đầu tư phải được thể hiện trong báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư.
- Giai đoạn 2: Lồng ghép giảm nhẹ phát thải KNK vào giai đoạn ra quyết định đầu tư dự án (4 bước): Trong giai đoạn này cần phải thực hiện: (i) Đánh giá chi tiết mức độ phát thải KNK theo các phương án kỹ thuật, công nghệ đề xuất; (ii) Đề xuất các giải pháp giảm phát thải KNK phù hợp với phương án kỹ thuật, công nghệ đề xuất; (iii) Thực hiện tham vấn các bên liên quan như chuyên gia, nhà khoa học, phản biện độc lập… về tiềm năng phát thải KNK đối với phương án kỹ thuật và công nghệ đề xuất của dự án; (iv) Xây dựng kế hoạch quản lý rủi ro khí hậu/kế hoạch phát thải KNK trên cơ sở phương án kỹ thuật, công nghệ và các giải pháp giảm nhẹ phát thải KNK đã đề xuất. Đây là cơ sở để giám sát, đánh giá quá trình vận hành dự án sau này. Kết quả lồng ghép phải được thể hiện trong báo cáo nghiên cứu khả thi dự án.
Hình 3. Đề xuất lồng ghép giảm phát thải KNK vào quy trình quản lý các DAĐT
- Giai đoạn 3: Kiểm tra, giám sát hoạt động giảm phát thải KNK trong quá trình triển khai thực hiện dự án (2 bước): Trong giai đoạn này, cơ quan chức năng sẽ tiến hành rà soát, phê duyệt/xác nhận kế hoạch quản lý rủi ro khí hậu/kế hoạch giảm phát thải KNK của dự án (đã thực hiện trong báo cáo nghiên cứu khả thi từ giai đoạn xin quyết định đầu tư) và sẽ định kỳ kiểm tra, giám sát hoạt động giảm phát thải KNK trong quá trình xây dựng, vận hành, đến kết thúc dự án căn cứ theo bản kế hoạch này.
Để thực hiện việc lồng ghép giảm phát thải KNK vào quy trình quản lý DAĐT( đối với các dự án phải thực hiện ĐTM) ở Việt Nam, cần có chính sách và lộ trình cụ thể và triển khai một số hoạt động:
Thứ nhất, riển khai, thực hiện Luật BVMT 2020 bảo đảm tính đồng bộ với pháp luật về đầu tư và pháp luật chuyên ngành khác (Luật Quy hoạch, Luật Lâm nghiệp,...), cũng như yêu cầu về đổi mới công nghệ, phát triển kinh tế theo hướng cácbon thấp. Xây dựng và ban hành Nghị định hướng dẫn thực hiện Luật BVMT sửa đổi và Thông tư hướng dẫn thực hiện ĐMC, ĐTM theo hướng đưa nội dung đánh giá phát thải KNK của dự án như một phần của báo cáo ĐTM;
Thứ hai, ban hành Nghị định của Chính phủ về lộ trình và phương thức giảm phát thải KNK, Thông tư hướng dẫn thực thiện để làm cơ sở pháp lý cho việc áp dụng yêu cầu giảm phát thải KNK bắt buộc đối với những DAĐT có tiềm năng phát thải lớn;
Thứ ba, xem xét lồng ghép yêu cầu về giảm phát thải KNK như một phần không thể tách rời của báo cáo ĐTM đối với nhóm dự án có tiềm năng phát thải KNK lớn;
Thứ tư, Thử nghiệm quy trình lồng ghép yêu cầu giảm phát thải KNK trong quy trình ĐTM đối với các DAĐT thuộc lĩnh vực phát thải lớn như nhiệt điện, giao thông, sản xuất công nghiệp và quản lý chất thải.
Nguyễn Trung Thắng, Nguyễn Thị Thu Hà, Lê Nam Thành
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường