Theo khoa học pháp lý: “QSDĐ là quyền khai thác các thuộc tính có ích của đất đai để phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước” (Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình Luật đất đai, NXB. Tư Pháp, Hà Nội 2005. Tr.92), là quyền phái sinh (có sau) từ quyền sở hữu đất đai của Nhà nước. Trong khi đó, quyền bề mặt lại là quyền phái sinh từ QSDĐ hoặc phái sinh từ quyền bề mặt đã được xác lập trước đó.
1. Với quyền sở hữu
Như đã phân tích, quyền bề mặt là một dạng vật quyền phụ thuộc.Vật quyền phụ thuộc là vật quyền được xác lập đối với tài sản của người khác, là quyền của chủ thể không phải là chủ sở hữu của tài sản nhưng có quyền sử dụng và hưởng những lợi ích mà tài sản đó đem lại. Vật quyền phụ thuộc phải phát sinh trên cơ sở vật quyền chính (quyền sở hữu). Như vậy, điều kiện tồn tại của quyền bề mặt là có tồn tại quyền sở hữu đối với đất. Chủ sở hữu đất có quyền sở hữu hợp pháp đối với đất mới được phép thực hiện việc xác lập quyền bề mặt cho chủ thể khác. Người có quyền bề mặt được tác động lên tài sản của chủ sở hữu khác như là với tư cách của một chủ sở hữu nhưng không có đầy đủ quyền năng của một chủ sở hữu đối với tài sản này. Trong khuôn khổ của pháp luật Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân thì QSDĐ có thể coi là một dạng của quyền bề mặt phái sinh từ quyền sở hữu toàn dân, còn quyền bề mặt theo quy định tại BLDS là quyền bề mặt thứ cấp, không phái sinh trực tiếp từ quyền sở hữu đất đai mà phái sinh từ QSDĐ. Theo nguyên tắc bắc cầu thì quyền bề mặt (theo BLDS) cũng là vật quyền phụ thuộc phái sinh từ quyền sở hữu đất đai. Thậm chí, trong một số trường hợp sự phụ thuộc của quyền bề mặt vào chủ thể sở hữu còn mạnh hơn chủ thể có QSDĐ. Thí dụ Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân có quyền đơn phương thu hồi QSDĐ, thay đổi mục đích sử dụng đất, đưa ra những hạn chế về QSDĐ do đó làm chấm dứt hoặc thay đổi quyền bề mặt; trong khi đó chủ thể có QSDĐ không có những quyền đơn phương tác động một cách vô điều kiện đến quyền bề mặt đã chuyển giao cho chủ thể khác.
2. Với quyền sử dụng
Trong số các quyền của người không phải là chủ sở hữu đối với tài sản có QSDĐ. Ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, QSDĐ được Nhà nước (là đại diện chủ sở hữu) trao cho người sử dụng đất. Quyền bề mặt theo quy định của pháp luật các quốc gia khác trên Thế giới về bản chất cũng chính là quyền sử dụng một diện tích đất nhất định cho mục đích xác định, nghĩa là cũng tương tự như những quy định về QSDĐ theo quy định của pháp luật Việt Nam hiện nay.
Do quyền bề mặt là vật quyền phái sinh gắn với tài sản là đất đai (QSDĐ) nên việc thực hiện quyền bề mặt luôn gắn liền với QSDĐ mà trên thực tế rất dễ dẫn đến nhầm lẫn hai quyền năng này. Một số nhà khoa học còn đồng nhất quyền bề mặt với QSDĐ. Trong phạm vi nghiên cứu này, việc làm rõ sự khác biệt giữa hai quyền năng này là cần thiết để đảm bảo có những kết luận và kiến nghị hoàn thiện pháp luật điều chỉnh QSDĐ và quyền bề mặt một cách phù hợp.
Mặc dù có mối quan hệ chặt chẽ với nhau và có nhiều điểm tương đồng nhưng giữa QSDĐ và quyền bề mặt cũng có những điểm khác biệt sau đây:
- Thứ nhất, về bản chất pháp lý: QSDĐ là một loại tài sản, là đối tượng của quyền sở hữu, các quyền đối với tài sản (Điều 105, điều 115, BLDS năm 2015). Trong khi đó, quyền bề mặt hiện nay có bản chất là “quyền khác đối với tài sản” – tức là một quyền năng với tài sản bên cạnh quyền sở hữu. Bản thân QSDĐ không phải là một vật quyền mà chỉ là đối tượng của vật quyền còn quyền bề mặt là một loại vật quyền. Hiện nay cũng còn có quan điểm khác nhau về việc liệu quyền bề mặt có được coi là một tài sản hay không. Quan điểm thứ nhất cho rằng quyền bề mặt là một vật quyền (tức là một quyền năng có đối tượng là tài sản) thì bản thân nó không thể lại được coi là tài sản (đối tượng của vật quyền). Quan điểm khác cho rằng quyền bề mặt là một quyền tài sản theo quy định tại Điều 115 của BLDS vì bản thân nó mang giá trị vật chất lớn và có thể định giá được thành tiền. Tuy nhiên, dù quan điểm là quyền bề mặt có là tài sản hay không thì cũng có thể khẳng định quyền bề mặt là một vật quyền phái sinh còn QSDĐ không được pháp luật ghi nhận là một loại vật quyền.
- Thứ hai, về chủ thể: Chủ thể của QSDĐ bao gồm 7 nhóm chủ thể được Nhà nước giao, cho thuê, công nhận hoặc chuyển quyền theo quy định của pháp luật về đất đai. Chủ thể của quyền bề mặt thì hiện nay chưa có giới hạn, cho nên hầu hết các chủ thể thoả mãn điều kiện luật định đều có thể trở thành chủ thể của quyền bề mặt thông qua các căn cứ xác lập quyền. Sự khác nhau này dẫn đến có thể có chủ thể không được phép có QSDĐ theo quy định của pháp luật đất đai nhưng lại vẫn có thể được xác lập quyền bề mặt để khai thác và sử dụng đất. Ví dụ như cá nhân người nước ngoài đến sinh sống và làm việc tại Việt Nam theo quy định của Luật Đất đai không thuộc đối tượng được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ tại Việt Nam (Điều 5 và Điều 169 Luật Đất đai 2013). Tuy nhiên theo quy định của pháp luật hiện hành thì người này hoàn toàn có thể thoả thuận để được chuyển giao quyền bề mặt để xác lập công trình và canh tác trên bề mặt đất.
- Thứ ba, về thời điểm xác lập quyền: QSDĐ được xác lập khi chủ thể được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất, cho phép nhận chuyển QSDĐ hay công nhận QSDĐ. Về nguyên tắc hiện nay QSDĐ được xác lập vào thời điểm đăng kí, trong khi đó, quyền bề mặt được xác lập theo quy định của luật, theo thỏa thuận hoặc theo di chúc. Thực chất, quyền bề mặt là một vật quyền phái sinh trên cơ sở một QSDĐ đã được xác lập trước đó nên theo lý thuyết và theo cách hiểu như hiện nay của pháp luật Việt Nam thì quyền bề mặt xuất hiện sau QSDĐ. Pháp luật hiện hành cũng chưa quy định về đăng ký quyền bề mặt nên về nguyên tắc quyền bề mặt có thể phát sinh vào thời điểm luật định, thời điểm các bên thoả thuận hoặc nhận chuyển giao.
- Thứ tư, về nội dung quyền: Nội dung quyền bề mặt là một phần của nội dung QSDĐ, được chủ thể có QSDĐ tách ra khi xác lập quyền bề mặt; do đó, so với QSDĐ thì phạm vi tác động của chủ thể quyền bề mặt không “trọn vẹn”, không đầy đủ bằng QSDĐ. Ngay cả khi nội dung quyền bề mặt bao hàm việc sử dụng toàn bộ không gian, thời hạn sử dụng và mục đích sử dụng của thửa đất thì chủ thể có quyền bề mặt vẫn không có được tư cách pháp lý của chủ thể QSDĐ trong mối quan hệ với chủ thể sở hữu, tức là Nhà nước với vai trò đại diện chủ sở hữu toàn dân. Tính không trọn vẹn của quyền bề mặt được thể hiện ở chỗ phạm vi tác động quyền của chủ thể quyền bề mặt hạn chế hơn chủ sở hữu QSDĐ. Ví dụ: A là chủ sở hữu được nhà nước giao cho diện tích 100m2 QSDĐ X; A có quyền sử dụng, chiếm hữu, định đoạt với khoảng không gian tương ứng dưới lòng đất để đào giếng hoặc làm hầm để xe…, xây nhà hoặc canh tác nông nghiệp …trên bề mặt đất, không gian trên bề mặt đất đặt cột thu phát sóng… Nếu A cho B thuê quyền bề mặt thì nội dung thỏa thuận giữa A và B sẽ xác định rõ đối tượng (khoảng không gian – bề mặt) mà B có quyền khai thác là lòng đất, hay mặt đất… B không đương nhiên có toàn quyền với ba khoảng không gian như chủ sở hữu QSDĐ là A. Chủ thể quyền bề mặt theo quy định của BLDS năm 2015 hiện nay cũng chưa được thực hiện các giao dịch như thế chấp, góp vốn bằng quyền bề mặt giống như chủ sở hữu QSDĐ. Ví dụ: A là chủ sở hữu QSDĐ 100m2 A thỏa thuận chuyển nhượng cho B quyền bề mặt đối với diện tích QSDĐ 100m2 trên thì B chỉ được quyền xây dựng nhà cửa, canh tác…trên diện tích bề mặt đất là đối tượng của quyền bề mặt, B chỉ có thể sở hữu những tài sản mà mình tạo lập, cầm cố, thế chấp, góp vốn bằng những tài sản mà B tạo lập trên đất mà chưa có quy định cho phép bán, chuyển nhượng, thế chấp diện tích không gian đối tượng của quyền bề mặt…Trong khi đó chủ sở hữu QSDĐ có thể chuyển giao cắt lớp QSDĐ thành nhiều phần và đồng thời trong một thời hạn chuyển giao cho những chủ thể quyền bề mặt tùy vào nhu cầu của những chủ thể này. Ví dụ: Chủ sở hữu QSDĐ có quyền cho một người thuê quyền bề mặt đất, cho người khác thuê diện tích trong lòng đất….để có thể khai thác tối đa lợi ích mà diện tích đất mang lại (Nguyễn Minh Oanh (chủ biên), Vật quyền trong pháp luật Dân sự Việt Nam hiện đại, NXB CAND, 2017). Quyền năng của chủ thể quyền bề mặt bị giới hạn hơn quyền của chủ sở hữu QSDĐ, bởi: Chủ sở hữu QSDĐ được quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức, được quyền thực hiện các giao dịch dân sự có đối tượng là QSDĐ như: chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp... Với các quy định hiện nay, chủ thể quyền bề mặt chỉ được khai thác, tác động vào đất, canh tác, tạo lập tài sản và thực hiện các giao dịch dân sự liên quan đến tài sản được tạo lập, chuyển giao quyền bề mặt (mà không được tác động vào QSDĐ); sự hạn chế còn được thể hiện: khi thời hạn của quyền bề mặt chấm dứt quyền năng của chủ thể quyền bề mặt cũng sẽ chấm dứt ngay cả với tài sản được tạo lập trên đất, trừ trường hợp các bên có thỏa thuận khác, và nếu không có thỏa thuận gì những tài sản này mặc nhiên trở thành tài sản của chủ thể có QSDĐ.
- Thứ năm, thời hạn của quyền bề mặt không được vượt quá thời hạn của QSDĐ: Hiện nay, theo quy định tại Điều 125, 126, Luật Đất đai năm 2013 thì thời hạn của QSDĐ được chia làm hai loại: thời hạn sử dụng đất lâu dài (không xác định) và thời hạn sử dụng đất xác định cụ thể. Ví dụ: Trong trường hợp QSDĐ có thời hạn sử dụng cụ thể thì thời hạn của quyền bề mặt không quá 50 năm đối với trường hợp đối tượng của quyền bề mặt gắn liền với đất nông nghiệp mà hộ gia đình, cá nhân được cho thuê; không quá 70 năm đối với quyền bề mặt gắn với đất được nhà nước cho tổ chức thuê để sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp… Quyền bề mặt là một vật quyền phái sinh trên cơ sở một QSDĐ nên thời hạn của quyền bề mặt cũng phụ thuộc vào thời hạn sử dụng đất. Trường hợp chủ thể quyền bề mặt được xác lập quyền theo quyết định, theo thoả thuận hay theo di chúc mà không ghi rõ thời hạn thì quyền bề mặt có thể bị chấm dứt bất kỳ lúc nào khi bên có QSDĐ muốn lấy lại và chỉ cần báo trước ít nhất là 06 tháng. Nếu các bên không thực hiện việc thu hồi hoặc lấy lại quyền bề mặt thì quyền bề mặt cũng đương nhiên chấm dứt khi hết thời hạn sử dụng đất
Theo “Báo cáo Khuyến nghị chính sách và sửa đổi Luật Đất đai 2013 để thực hiện quyền bề mặt đã được quy định trong Bộ luật dân sự 2015”
Trung tâm Tư vấn, Đào tạo và Dịch vụ tài nguyên và môi trường