Quyền bề mặt (superficies hay surface right) đã được quy định từ khoảng năm 439 trước Công nguyên, khi luật La Mã ra đời. Pháp luật La Mã xác định quyền bề mặt là một dạng quyền đối với tài sản của người khác, là một vật quyền phụ thuộc được cấp bởi chủ sở hữu đất. Quyền bề mặt được quy định trong pháp luật ở các quốc gia đều xuất phát từ luật La Mã, tuy nhiên nội hàm của quyền bề mặt trong quản lý đất đai có sự khác biệt nhất định phù hợp với điều kiện cụ thể của từng nước.
1. Quyền bề mặt trong pháp luật về quản lý đất đai tại Nhật Bản
Quyền bề mặt được quy định trong Bộ luật Dân sự tại Nhật Bản. Các quy định về quyền bề mặt được tập trung tại Chương 4 (Điều 265 đến 270), ngoài ra còn rải rác trong một số quy định có liên quan khác của Bộ luật.
Theo Điều 265 của BLDS Nhật Bản, người có quyền bề mặt có quyền sử dụng đất của người khác để sở hữu công trình xây dựng hoặc trồng cây trên đất đó. Tuy nhiên, quyền bề mặt không chỉ giới hạn cho những mục đích này, đối với các mục đích công cộng như tàu điện ngầm ở Nhật Bản có được quyền bề mặt trong việc di chuyển bên dưới tài sản thuộc về người khác.
Người có quyền bề mặt là người có quyền sử dụng đất, quyền sử dụng đất cũng chính là một trong các quyền của chủ sở hữu. Luật dân sự Nhật Bản không quan niệm tách quyền sử dụng ra khỏi quyền sở hữu để trở thành một quyền năng tồn tại ngang hàng, độc lập với quyền sở hữu. Nếu đất đó do một người không phải chủ sở hữu sử dụng thì việc sử dụng đó căn cứ trên một chế định khác, là quyền bề mặt (mặc dù quyền này kéo dài đến cả bên dưới mặt đất), với những quy chế và hệ quả pháp lý hoàn toàn khác biệt so với trường hợp đất đai do chính chủ sở hữu sử dụng. Quyền sử dụng tài sản là “tự do”, trong khi đó quyền bề mặt hoàn toàn có thể bị giới hạn theo thỏa thuận giữa các bên. Quyền sử dụng tài sản là vĩnh viễn đối với chủ sở hữu (trừ khi pháp luật có quy định hạn chế) trong khi quyền bề mặt lại có thời hạn. Việc giải quyết các hệ quả pháp lý đối với tình trạng của đất và tài sản trên đất cũng vì thế mà chỉ xảy ra đối với trường hợp xác lập quyền bề mặt.
Khoảng không gian ngầm hoặc trên cao: được coi là đối tượng của quyền bề mặt trong việc sở hữu công trình bằng giới hạn cụ thể theo chiều thẳng đứng. Trong trường hợp như vậy, các hạn chế đối với việc sử dụng đất phải được thêm vào trong văn bản xác lập quyền bề mặt vì mục đích tạo điều kiện cho việc thực hiện quyền bề mặt (Điều 269-2). Quyền bề mặt cũng có thể được tạo ra theo luật định khi một tài sản thế chấp bị tịch thu, khi người thế chấp tài sản trên đất và chủ sở hữu đất là hai chủ thể khác nhau.
Ngoài ra, pháp luật Nhật Bản cũng có quy định liên quan tới việc đăng ký quyền bề mặt. Văn bản pháp lý then chốt của chế độ đăng ký BĐS ở Nhật Bản là Luật Đăng ký BĐS năm 1887. Đăng ký BĐS là việc cơ quan nhà nước ghi vào Sổ đăng ký (bản giấy và điện tử) và thực hiện công khai về tình trạng vật lý (tình trạng tự nhiên của BĐS, gồm các thông tin về địa chỉ đất, số hiệu, diện tích đất, địa chỉ nhà, số hiệu, chủng loại nhà, cấu tạo nhà, diện tích sản... kèm bản đồ, sơ đồ tương đương) và các quan hệ về quyền lợi đối với BĐS (quyền sở hữu, quyền thế chấp, quyền bề mặt, quyền canh tác lâu dài, quyền lấy trước, quyền cầm cố, quyền bảo đảm tạm đăng ký, bảo đảm chuyển nhượng; sự việc đăng ký về quyền lợi, mục đích và ngày đăng ký, họ tên ...).
2. Quyền bề mặt trong pháp luật quản lý đất đai tại Trung Quốc
Hệ thống pháp luật hiện hành của Trung Quốc đối với bề mặt không toàn diện khi liên quan đến không gian ngầm. Nó tập trung vào vấn đề liệu quyền không gian có thể được coi là một quyền sử dụng độc lập và được tách ra khỏi QSDĐ hay không. Trước năm 2007, không có luật nào quy định liệu quyền sử dụng đất xây dựng có thể được tách khỏi thửa đất bề mặt hay không. Trong nhiều trường hợp trong thực tế, quyền sử dụng đất dưới lòng đất, theo Luật Quản lý đất đai và một số quy định của không gian ngầm địa phương, thường được hiểu là các quyền khác. Ngoài quyền sở hữu đất và quyền sử dụng đất, còn có các quyền khác về đất đai. Cho đến nay, có hai loại quyền khác, đó là quyền thế chấp và quyền cho thuê ở Trung Quốc. Theo cách hiểu của luật Dân sự, các QSDĐ của không gian ngầm đối với một số nhất định là một phần mở rộng của QSDĐ, (về mặt pháp lý) sẽ được chia nhỏ khỏi (các) thửa đất bề mặt và không thể được đăng ký như một quyền hưởng dụng một cách độc lập phù hợp với các thửa đất bề mặt.
Kể từ khi Luật Tài sản được ban hành năm 2007, QSDĐ đã được mở rộng sang không gian 3 chiều, phá vỡ khái niệm mặt phẳng hai chiều truyền thống về quyền sử dụng đất, và bản chất của quyền sử dụng không gian ngầm được xác định rõ ràng. Điều 136 của Luật Tài sản Mới (2007) của Trung Quốc quy định rằng “Quyền sử dụng đất xây dựng có thể được tạo riêng trên bề mặt của hoặc bên trên hoặc bên dưới đất. Công trình mới thành lập không làm ảnh hưởng đến các quyền hưởng dụng đã được thiết lập”. Quy định này thực sự cho thấy rõ ràng rằng các quyền sử dụng không gian bên dưới hoặc bên trên thửa đất bề mặt có thể độc lập với các tòa nhà và công trình kiến trúc trên bề mặt. Nó chỉ ra rằng quyền sở hữu của khu phức hợp ngầm có thể khác với quyền sở hữu của các tòa nhà và công trình kiến trúc trên bề mặt.
Việc ban hành Luật Tài sản (2007) và Quy chế Tạm thời về Đăng ký Bất động sản (2015) đã nêu rõ bản chất của các quyền tài sản của không gian ngầm và hệ thống đăng ký nhiều lớp đối với QSDĐ xây dựng. Tuy nhiên, phạm vi quyền đối với tài sản 3 chiều, đặc biệt là phạm vi chiều cao điểm dừng theo chiều dọc không được phân định rõ ràng, dẫn đến mối quan hệ không rõ ràng giữa “bề mặt” và “mặt đất hoặc dưới lòng đất”.
Luật Tài sản 2007 thường xuyên sử dụng các quy định công khai để phân định ba loại quyền bề mặt: quyền canh tác, quyền xây dựng và quyền cư trú. Theo Luật Tài sản, do quyền sở hữu nhà nước đối với đất đai ở thành phố và quyền sở hữu tập thể đối với đất nông nghiệp, chủ sở hữu trong quan hệ quyền bề mặt luôn là nhà nước hoặc “tập thể”, trong khi chủ sở hữu quyền canh tác, xây dựng hoặc cư trú là các bên tư nhân. Tuy nhiên, có thể ủy quyền cho các tập thể “bán công” và chính quyền địa phương quản lý tài sản nhà nước để thương lượng, như thể họ là các bên tư nhân, nội dung của quyền bề mặt với những chủ sở hữu (tiềm năng) có quyền lợi tài sản thấp hơn. Luật Tài sản tước quyền quyết định của các tập thể và chính quyền địa phương (với tư cách là người quản lý tài sản nhà nước) và kiểm soát các nội dung khác nhau của quyền bề mặt.
3. Quyền bề mặt trong pháp luật quản lý đất đai tại Đài Loan
Bộ luật dân sự Đài Loan quy định các loại vật quyền bao gồm: (1) Quyền sở hữu; (2) Quyền bề mặt; (3) Quyền canh tác truyền đời (Quy chế pháp lý tương tự quyền bề mặt - Điều 850 BLDS Đài Loan); (4) Quyền địa dịch; (5) Quyền cầm cố; (6) Quyền thế chấp; (7) Dian (một quyền mang tính tập quán của Trung Quốc, gần giống cầm cố và thế chấp); (8) Quyền cầm giữ (của chủ nợ); (9) Quyền chiếm hữu. Đài Loan thừa nhận sở hữu tư nhân về đất đai, đồng thời cũng quy định tất cả đất đai là của người dân nói chung, sở hữu tư nhân về đất đai bị hạn chế bởi Nhà nước (Điều 10 Luật Đất đai Đài Loan).
Theo quy định của pháp luật Đài Loan, quyền năng của Nhà nước về đất đai bao gồm: Quyền thu thuế, quyền quản lý về quy hoạch, quyền trưng thu đất đai, quyền tiên mãi. Đất đai thuộc sở hữu tư nhân ở Đài Loan chiếm 31% diện tích lãnh thổ, bao gồm: đất ở, đất sản xuất nông nghiệp của nông dân và đất của các tổ chức, tư nhân khác. Đất đai thuộc sở hữu Nhà nước chiếm 69% diện tích lãnh thổ, bao gồm: đất do các cơ quan Nhà nước sử dụng, đất đồi núi chưa có chủ sở hữu và đất do Nhà nước mua của người dân.
Khái niệm quyền bề mặt được Bộ luật Dân sự Đài Loan quy định tại Điều 832 là quyền sử dụng đất của người khác với mục đích xây dựng nhà hoặc công trình khác bên trên hoặc dưới bề mặt đất. Giống như BLDS Nhật Bản, BLDS Đài Loan cũng quy định quyền sử dụng là một nội dung của quyền sở hữu nhưng khi quyền này do một người không phải chủ sở hữu sử dụng thì không được gọi là quyền sử dụng đất. Quyền sử dụng là một nội dung của quyền sở hữu, tài sản được chủ sở hữu sử dụng một cách “tự do”. Còn quyền bề mặt cũng là quyền sử dụng nhưng lại là của một chủ thể khác. Quyền sử dụng đất trong trường hợp này được gọi bằng một tên khác mà không phải là quyền sử dụng đất được tách ra từ nội hàm của quyền sở hữu.
Tương tự, có thể xem xét trong sự tương quan với một quyền khá phổ biến là quyền địa dịch. Thực tế, quyền địa dịch (như đi qua, dẫn nước, chăn dắt gia súc qua…) cũng là một quyền sử dụng đất, đất đó thuộc về sở hữu của một chủ thể khác, nghĩa là giống cũng như quyền bề mặt. Như vậy, nếu như quyền sử dụng đất của một người không phải chủ sở hữu thì tùy thuộc vào tính chất của việc sử dụng mà đó sẽ là các quyền năng khác nhau.
4. Quyền bề mặt trong quản lý đất đai tại Mỹ
Việc quy định và thực hiện quyền bề mặt trong quản lý và sử dụng đất đai tại Mỹ được thông qua các tiêu chuẩn đền bù thiệt hại liên quan đến thu hồi đất để sử dụng vì mục đích công. Quyền bề mặt được thể hiện thông qua việc chính sách Mỹ áp dụng bồi thường cho các quyền ngoài quyền sở hữu. Cụ thể, quyền về đất ngoài quyền sở hữu bị tước bỏ phải được bồi thường theo giá giao dịch thông thường (nếu các quyền giao dịch chuyển nhượng được, sẽ là mức chênh lệch giữa giá giao dịch đất thông thường khi có và không có các quyền này.
Mức giá giao dịch thông thường đối với quyền bề mặt, quyền của người thuê đất lâu năm và thuê hợp đồng phải được tính dựa trên giá giao dịch các loại quyền tương tự tại khu vực lân cận và đất tương tự, có so sánh toàn diện và xét giá của đất áp dụng các loại quyền tương tự và giá của đất áp dụng các quyền sẽ bị tước bỏ, cũng như tiền thuê đất, tiền thuê đất nông trại, thời hạn của của các quyền và các chi tiết hợp đồng khác, mức lợi nhuận, điều khoản sử dụng và tương tự liên quan đến các loại quyền tương tự và quyền sẽ bị tước bỏ.
Một trường hợp nữa ở Mỹ liên quan đến quyền bề mặt khi sử dụng đất đai đó là được bồi thường đối với quyền dựa trên khoản vay để sử dụng. Các quyền dựa trên khoản vay để sử dụng phải được bồi thường bằng một khoản bằng giá giao dịch thông thường tính theo tiền thuê theo quy định nhân với một giá trị % được xác định cụ thể dựa trên bối cảnh áp đặt quyền, thời điểm trả khoản vay, mục đích sử dụng, sinh lời và các điều khoản hợp đồng khác, thực trạng sử dụng và sinh lời…
Tại Mỹ cũng quy định các nguyên tắc cơ bản khi bồi thường cho việc mua lại tòa nhà và các vật thể khác gắn liền với đất. Khi không có các giao dịch trong khu vực lân cận và các loại tòa nhà và kết cấu khác tương tự, việc bồi thường cho các tòa nhà và kết cấu khác sẽ bị mua lại phải được thực hiện bằng một khoản bằng mức ước tính các chi phí xây dựng lại các tòa nhà và các kết cấu khác trừ đi một khoản tính theo độ tuổi và điều kiện bảo trì tại thời điểm mua lại.
Rất nhiều quy định khác liên quan đến quyền bề mặt sử dụng đất khác khi được bồi thường khi thu hồi đất được quy định tài Mỹ như: bồi thường đối với thu mua cây gỗ, bồi thường đối với việc tước bỏ quyền đối với các tòa nhà ngoài quyền sở hữu, bồi thường đối với đất, đá và sỏi, bồi thường đối với việc tước bỏ quyền đánh bắt cá, bồi thường đối với việc tước bỏ quyền khai thác khoáng sản, quyền cho thuê khai thác khoáng sản hoặc quyền khai thác đá, bồi thường đối với việc tước bỏ quyền sử dụng các suối nước nóng, bồi thường đối với việc tước bỏ các quyền sử dụng nước…
Bồi thường đối với việc sử dụng đất, được tách riêng, ngoại trừ đất trong trường hợp chỉ sử dụng không gian và đất ngầm, sẽ được thực hiện theo giá thuê đất thông thường hoặc giá thuê. Còn việc bồi thường đối với việc sử dụng không gian và đất ngầm sẽ được thực hiện với một mức bồi thường tính bằng khoản tính theo quy định nhân với một mức % được xác định dựa trên mức độ gây ra xáo trộn cho việc sử dụng đất.
Bồi thường đối với việc hạn chế các quyền (như tước bỏ quyền đánh bắt cá, tước bỏ quyền khai thác khoáng sản, quyền cho thuê khai thác khoáng sản hoặc quyền khai thác đá, tước bỏ quyền sử dụng các suối nước nóng, tước bỏ các quyền sử dụng nước) sẽ được bồi thường với một mức bồi thường được tính bằng khoản tính tại các điều khoản tương ứng nhân với một mức % cụ thể, có xét tới các chi tiết giới hạn về quyền và các yếu tố khác.
Kết luận
Có quốc gia quy định quyền bề mặt kéo dài đến cả không gian ngầm nhưng cũng có quốc gia lại không quy định cụ thể. Do bối cảnh ra đời của các BLDS mà việc sử dụng các không gian ngầm cũng có thể chưa được tính đến. Hiện nay, không gian ngầm đã được sử dụng cho các mục đích rất đa dạng trước tình trạng dân số thế giới gia tăng nên diện tích mặt đất tự nhiên đã không còn đáp ứng được nhu cầu sử dụng của con người. Nếu không quy định quyền bề mặt kéo dài đến cả lòng đất thì sẽ khó xác định được việc sử dụng lòng đất để xây dựng công trình là quyền gì mặc dù về bản chất thì các hoạt động đó diễn ra trên mặt đất hay trong lòng đất cũng là như nhau.
Theo quan điểm về quyền sở hữu đất (hoặc quyền sử dụng đất ở những nước quy định sở hữu nhà nước đối với đất đai) thì quyền của chủ đất kéo dài đến cả phần không gian phía trên và dưới lòng đất. Tuy nhiên, trong bối cảnh các công trình ngầm được xây dựng ngày càng nhiều thì quyền sử dụng đất trên bề mặt tự nhiên và quyền sử dụng đất ở bề mặt không gian ngầm cũng cần được phân chia.
ThS. Phạm Thị Minh Thủy, ThS. Nguyễn Thị Lý
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường
(Bài đăng trên Tạp chí Tài nguyên và môi trường, số 1+2/2022)
Tài liệu tham khảo
- Lê Thị Ngọc Mai (2014), Quyền bề mặt – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Luận văn Thạc sỹ Luật học. Hà Nội – 2014.
- Zhi Zhang, Wenwu Tang, Jian Gong, Ji’e Huan (2017), Property rights of urban underground space in China: A public good perspective, Land Use Policy 65 (2017) 224–237.
- Philip C. C. Huang (2012), Chinese Civil Justice - Past and Present, NXB. Rowman & Littlefield, Mỹ.
- Nguyễn Thị Nga (2010), Hoàn thiện pháp luật về quyền của người sử dụng đất trong lĩnh vực đầu tư, Khoa Pháp luật kinh tế, Đại học Luật Hà Nội.
- Ủy ban Điều phối Chính sách Đất đai Mỹ, Các tiêu chuẩn đền bù thiệt hại liên quan đến thu hồi đất để sử dụng vì mục đích công, ngày 12/10/1962, Cập nhật lần cuối vào ngày 15/06/2007.