Trên thế giới, do những bất cập về thủ tục xử lý như thu thập chứng cứ chứng minh thiệt hại nên nhiều nước đã sử dụng phương thức thương lượng, hòa giải để xử lý các TCMT thay cho giải quyết bằng Tòa án. Các hình thức xử lý này thường được gọi là “giải quyết tranh chấp lựa chọn” (ADR) hay là giải quyết tranh chấp ngoài Tòa án.
Trong khuôn khổ nghiên cứu của Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường (ISPONRE) thực hiện năm 2013 với sự hỗ trợ của Quỹ châu Á, bài viết đề xuất cơ chế giải quyết TCMT ngoài Tòa án ở Việt Nam.
1. Một số kinh nghiệm quốc tế về giải quyết TCMT ngoài Tòa án
Trên thế giới, phương thức giải quyết TCMT ngoài tòa án có thể triển khai thông qua các hình thức: Thương lượng (có luật sư hay không có luật sư); Hòa giải; Trung gian (trợ giúp định hướng tố tụng); Trọng tài hoặc tham vấn Tòa án.
Cơ chế giải quyết tranh chấp ngoài Tòa án thường tồn tại dưới 2 dạng: Thông qua một cơ quan độc lập (ví dụ, trung tâm giải quyết tranh chấp hay các tổ chức luật sư); Thông qua hội nghị tiền xét xử với sự tham gia của Hội đồng thẩm phán và Tòa án, với mục đích là thu hẹp vấn đề trong tranh chấp giữa các bên và tìm kiếm khả năng giải quyết vấn đề trong giai đoạn tiền xét xử.
Tại một số quốc gia, việc thương lượng, hòa giải các TCMT thường được thực hiện bởi 2 loại hình cơ quan/tổ chức: Cơ quan chức năng do Chính phủ thành lập và cơ quan/tổ chức tư vấn độc lập.
Đối với cơ quan chức năng giải quyết TCMT được Chính phủ thành lập, thường độc lập về mặt hành chính với cơ quan chính quyền các cấp. Ví dụ, ở Mỹ, đối với những vụ tranh chấp lớn, Ủy ban giải quyết TCMT sẽ chủ trì giải quyết. Tại Hàn Quốc, Ủy ban giải quyết TCMT được lập ở 2 cấp quốc gia và địa phương. Trong đó, Ủy ban cấp quốc gia chỉ giải quyết các vụ việc tranh chấp mà một bên là chính quyền (trong phạm vi từ 2 tỉnh trở lên) và giá trị tài nguyên/tài sản là hậu quả của tranh chấp trên 100 triệu Won. Tại Nhật Bản, Ủy ban điều phối giải quyết TCMT được thành lập ở cấp quốc gia để xử lý những vụ việc mà phạm vi ảnh hưởng từ 2 tỉnh trở lên, có tính chất nghiêm trọng và ảnh hưởng trên diện rộng. Ở cấp tỉnh, các Hội đồng giải quyết tranh chấp được Chủ tịch tỉnh bổ nhiệm, chịu trách nhiệm hòa giải những vụ việc không thuộc phạm vi của Ủy ban điều phối giải quyết TCMT.
Về thành phần, tổ chức giải quyết TCMT thường bao gồm đại diện chính quyền, luật sư, nhà khoa học, chuyên gia môi trường..., trực tiếp chịu sự quản lý của Bộ trưởng hoặc Chủ tịch tỉnh, song hoạt động độc lập với các cơ quan hành chính khác thuộc Bộ hoặc thuộc Ủy ban tỉnh/TP.
Đối với các tổ chức tư vấn độc lập được thành lập để đóng vai trò trung gian thương lượng, hòa giải trong giải quyết TCMT như: Viện Giải quyết các xung đột môi trường (Mỹ); Trung tâm đánh giá và giải quyết TCMT (CEDAR) của Đại học New South Wales (Ôxtrâylia)...
Ở một số nước, hoạt động giải quyết TCMT được thể chế hóa ở cấp độ luật. Ví dụ, ở Mỹ, các quy định về giải quyết TCMT được quy định tại Luật Xử lý hành chính TCMT, Đạo Luật về đàm phán, Luật về chính sách môi trường và giải quyết xung đột, Pháp lệnh về hợp tác bảo tồn… Tại Hàn Quốc, Luật giải quyết TCMT được xây dựng từ năm 1990 và đến nay đã qua 7 lần bổ sung, sửa đổi. Ở một số nước khác, các thủ tục, phương thức giải quyết TCMT được quy định trong các văn bản dưới luật như ở Trung Quốc, các vấn đề TCMT được quy định tại một số văn bản hướng dẫn Luật Dân sự, Luật BVMT, trong khi ở Singapo, các quy định liên quan được đề cập trong Luật BVMT.
Tuy nhiên, cho dù những quy định về giải quyết TCMT được ban hành ở nhiều cấp độ khác nhau, nhưng các thủ tục, quy trình, các bước và phương pháp hòa giải đều được hướng dẫn rõ ràng với nghĩa vụ và trách nhiệm của bên tranh chấp, cũng như vai trò và quyền của chủ thể trung gian trong xử lý tranh chấp. Vì vậy, các vụ TCMT đã được xử lý với hiệu quả cao như ở Nhật Bản, kể từ khi thành lập năm 1970 đến tháng 3/2001, Ủy ban điều phối TCMT đã thụ lý 743 vụ, trong đó 736 vụ được giải quyết triệt để.
2. Thực tiễn giải quyết TCMT ngoài Tòa án ở Việt Nam
Ở Việt Nam, vấn đề giải quyết TCMT đã được quy định tại Luật BVMT năm 1993 nhưng chưa cụ thể. Theo Luật BVMT 2014, TCMT được xác định là “tranh chấp về quyền, trách nhiệm BVMT trong khai thác, sử dụng thành phần môi trường; tranh chấp về việc xác định nguyên nhân gây ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường; tranh chấp về trách nhiệm xử lý, khắc phục hậu quả, bồi thường thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường gây ra” (Khoản 1, Điều 161) và “Việc giải quyết TCMT được thực hiện theo quy định pháp luật về giải quyết tranh chấp dân sự ngoài hợp đồng và các quy định khác có liên quan” (Khoản 3, Điều 161).
Vấn đề bồi thường thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường trong quá trình giải quyết TCMT cũng được đặt ra trong Hiến pháp 2013, Bộ Luật Dân sự 2005 và tại Chương XIX của Luật BVMT 2014 cũng quy định rõ vấn đề xác định, bồi thường và giám định thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái môi trường.
Ngoài ra, một số luật chuyên ngành khác cũng có những quy định về giải quyết TCMT như Luật Tài nguyên nước 2012 quy định giải quyết tranh chấp về tài nguyên nước; Luật Khoáng sản 2010 (sửa đổi) quy định tổ chức, cá nhân được phép hoạt động khoáng sản phải chịu mọi chi phí bảo vệ, phục hồi môi trường; Luật Đất đai 2003 quy định hòa giải tranh chấp đất đai…
Mặc dù, các quy định pháp luật đã bước đầu tạo cơ sở pháp lý để người bị thiệt hại do ô nhiễm môi trường được bảo vệ quyền lợi và các cơ quan nhà nước xem xét trách nhiệm của chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật môi trường, tuy nhiên các quy định pháp luật đó còn chưa cụ thể, rõ ràng, đặc biệt là chưa có quy định về thương lượng, hòa giải các tranh chấp về môi trường.
Hiện nay, các TCMT ở các địa phương trên cả nước chủ yếu được giải quyết theo mệnh lệnh hành chính. Khi TCMT xảy ra, UBND xã, phường là cơ quan đầu tiên tiếp nhận khiếu nại. Tuy nhiên, với năng lực và thẩm quyền của mình, UBND xã thường không thể xử lý mà phải nhờ đến cấp cao hơn, thường là UBND cấp tỉnh, thậm chí là Chính phủ. Do đó, quá trình xử lý kéo dài, có khi mất đến 2 - 3 năm vẫn không được giải quyết triệt để. Khi vụ việc càng kéo dài, chậm xử lý thì bức xúc của người dân sẽ tăng lên và có nguy cơ bùng phát thành xung đột, gây tổn hại đến tài sản và sức khỏe của người dân, cũng như doanh nghiệp.
Nghiên cứu của ISPONRE về giải quyết 3 vụ TCMT ở Hải Dương, Nghệ An và Đồng Nai cho thấy, 43 - 62% người dân cho rằng, vụ việc mới chỉ được giải quyết một phần; riêng ở Đồng Nai (vụ ô nhiễm mùi của Công ty TNHH AB Mauri Việt Nam), 70% số người được hỏi cho rằng vụ việc chưa được giải quyết; 75 - 93% người dân không hài lòng với phương thức và kết quả giải quyết tranh chấp. Về tiến độ giải quyết tranh chấp và đền bù thiệt hại, 67 - 86% người dân cho rằng xử lý chậm.
Nguyên nhân chính của tình trạng này là các vụ việc được giải quyết theo cơ chế hành chính quan liêu, qua nhiều tầng nấc, tốn thời gian... mà chưa theo một trình tự thương lượng, hòa giải (ngoài Tòa án) nhanh, gọn, với sự tham gia đầy đủ của các bên liên quan. Bên cạnh đó, còn thiếu một số công cụ kỹ thuật trong xác định thiệt hại và mức đền bù như tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật về ô nhiễm; hướng dẫn xác định thiệt hại về sức khỏe do ô nhiễm môi trường gây ra...
3. Đề xuất tổ chức, quy trình giải quyết TCMT ngoài Tòa án ở Việt Nam
Tổ chức bộ máy
Để triển khai công tác giải quyết TCMT, có thể thành lập Cơ quan giải quyết TCMT ở 2 cấp quốc gia và địa phương. Cụ thể:
Ở cấp quốc gia, thành lập Ủy ban giải quyết TCMT quốc gia, do Thứ trưởng Bộ TN&MT làm Chủ tịch, thành viên là đại diện của các Bộ, ngành có liên quan, nhà khoa học. Đại diện của các tổ chức chính trị, xã hội có liên quan có thể được mời tham gia tùy theo yêu cầu của vụ việc. Ủy ban có cơ quan thường trực đặt tại Bộ TN&MT với các bộ phận hỗ trợ về hành chính, chuyên môn, chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Chủ tịch Ủy ban và hoạt động độc lập với các đơn vị khác trong Bộ TN&MT. Ủy ban có trách nhiệm trực tiếp giải quyết TCMT một cách nhanh, hiệu quả nhất theo phương thức thương lượng, hòa giải. Về phạm vi hoạt động, Ủy ban chịu trách nhiệm với các vụ tranh chấp có phạm vi từ 2 tỉnh trở lên, hoặc những trường hợp đơn vị gây tranh chấp thuộc thẩm quyền quản lý của các Bộ, ngành, hoặc vụ việc có tính chất nghiêm trọng, quy mô tác động lớn. Ủy ban phải báo cáo/chịu sự chỉ đạo của Bộ trưởng Bộ TN&MT về quá trình giải quyết tranh chấp. Mô hình tổ chức giải quyết TCMT cấp quốc gia được đề xuất tại hình 1:
Hình 1. Mô hình tổ chức giải quyết tranh chấp thuộc thẩm quyền của Ủy ban Giải quyết TCMT cấp quốc gia
Ở cấp tỉnh, thành lập Hội đồng giải quyết TCMT địa phương do Phó Chủ tịch UBND tỉnh/TP làm Chủ tịch. Các thành viên là lãnh đạo các Sở, ban, ngành liên quan, lãnh đạo UBND huyện, chuyên gia, nhà khoa học. Ngoài ra, đại diện của các tổ chức chính trị, xã hội... có liên quan có thể được mời tham gia tùy theo yêu cầu của vụ việc. Hội đồng có cơ quan thường trực đặt tại Sở TN&MT, chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Chủ tịch Hội đồng và hoạt động độc lập với các cơ quan, hành chính khác của tỉnh. Hội đồng có trách nhiệm trực tiếp giải quyết TCMT một cách nhanh, hiệu quả nhất theo phương thức thương lượng, hòa giải. Về phạm vi hoạt động, Hội đồng chịu trách nhiệm các vụ tranh chấp trên địa bàn tỉnh và đơn vị gây tranh chấp thuộc thẩm quyền quản lý của UBND tỉnh. Hội đồng phải báo cáo/chịu sự chỉ đạo của Chủ tịch UBND tỉnh về quá trình giải quyết tranh chấp. Mô hình tổ chức giải quyết TCMT cấp tỉnh được đề xuất tại hình 2.
Hình 2. Mô hình tổ chức giải quyết tranh chấp thuộc thẩm quyền của Hội đồng Giải quyết TCMT tỉnh
Quy trình giải quyết tranh chấp
Mục tiêu lớn nhất của việc đề xuất cơ chế giải quyết TCMT ngoài Tòa án là hướng tới giải quyết nhanh, hiệu quả các vụ việc, muốn vậy quy trình giải quyết phải rõ ràng, cụ thể, với trách nhiệm của các bên liên quan được xác định. Quy trình gồm 6 bước:
Tiếp nhận khiếu nại: UBND xã, phường tiếp nhận khiếu nại, tố cáo về các vụ việc vi phạm pháp luật về BVMT, gây ô nhiễm, suy thoái môi trường và thiệt hại cho người dân. Sau khi tiếp nhận, tùy thuộc vào quy mô, thẩm quyền quản lý, tranh chấp sẽ được chuyển đến Ủy ban giải quyết TCMT quốc gia hoặc Hội đồng giải quyết TCMT cấp tỉnh;
Xác định vấn đề: Sau khi tiếp nhận khiếu nại, cơ quan giải quyết TCMT tổ chức thực hiện việc điều tra, khảo sát tại nơi xảy ra tranh chấp; Tiến hành đo đạc, quan trắc, xác định mức độ ô nhiễm/suy thoái môi trường; Xác định các nguyên nhân gây TCMT.
Tổ chức đối thoại giữa các bên gây hại và bị hại: Cơ quan giải quyết TCMT tổ chức thực hiện các cuộc họp đối thoại giữa hai bên gây hại và bị hại, với mục tiêu tìm được sự đồng thuận, tăng cường sự hiểu biết, hợp tác của các bên, để làm giảm mức độ căng thẳng của vụ tranh chấp.
Xác định các phương án giải quyết ô nhiễm, suy thoái; xác định mức độ thiệt hại và mức bồi thường: Cơ quan giải quyết TCMT tổ chức xây dựng các phương án giải quyết các nguyên nhân gây ra ô nhiễm/suy thoái. Nếu có sự thiệt hại về tài sản, sức khỏe người dân, cơ quan giải quyết TCMT phải chủ trì, phối hợp với các viện nghiên cứu, nhà khoa học, các bên liên quan để xác định mức độ thiệt hại, trách nhiệm và mức bồi thường thiệt hại.
Xây dựng và đạt được phương án hòa giải: Cơ quan giải quyết TCMT tổ chức xây dựng phương án hòa giải, bao gồm các biện pháp xử lý ô nhiễm/suy thoái môi trường, biện pháp đền bù và mức đền bù thiệt hại... Cơ quan giải quyết TCMT phải tổ chức làm việc với hai bên gây hại và bị hại, thuyết phục hai bên cùng đồng thuận, thống nhất phương án hòa giải. Kết quả là các bên phải đạt được sự thỏa thuận về một phương án hòa giải, trong đó nêu rõ trách nhiệm của các bên gây hại và bị hại để giải quyết dứt điểm vụ việc. Phương án hòa giải phải được ghi nhận dưới dạng một văn bản (biên bản, cam kết...) với sự xác nhận của đại diện các bên liên quan, được phê duyệt bởi quyết định của Chủ tịch cơ quan giải quyết TCMT và là căn cứ pháp lý để triển khai thực hiện.
Thực hiện phương án hòa giải: Sau khi thỏa thuận hòa giải được ký kết, quyết định giải quyết TCMT được ban hành, cơ quan giải quyết TCMT phải tổ chức giám sát những bên liên quan trong việc thực hiện các nghĩa vụ đã thỏa thuận, đặc biệt là bên gây hại phải thực hiện các biện pháp ngăn ngừa ô nhiễm, suy thoái và bồi thường thiệt hại cho bên bị hại.
Nhìn chung, giải quyết TCMT là công việc khó khăn, phức tạp, đòi hỏi các quy định pháp luật rõ ràng, cụ thể. Những đề xuất nêu trên mới chỉ là kết quả ban đầu, cần được tiếp tục nghiên cứu sâu hơn để có thể đi đến những đề xuất cụ thể áp dụng vào thực tiễn ở Việt Nam.
Nguyễn Trung Thắng, Hoàng Hồng Hạnh, Dương Thị Phương Anh
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường.
(Bài viết đã được đăng tải trên Tạp chí Môi trường số tháng 06 năm 2015)
Tài liệu tham khảo
1. Kim Won Min, Disputes Resolution, 2010.
2. Nguyễn Minh Đức, Giải quyết TCMT - Kinh nghiệm một số quốc gia và bài học cho Việt Nam, Báo cáo tại Hội thảo Đối thoại chính sách giải quyết TCMT 30/7/2013.
3. The Environmental Dispute Coordination Commission’s (EDCC) Annual Report, 2001.
4. ISPONRE, Hội Bảo vệ Thiên nhiên và Môi trường Việt Nam, Báo cáo “Nghiên cứu về giải quyết TCMT ngoài Tòa án ở Việt Nam và kiến nghị các giải pháp hoàn thiện”, 2013.