Biến đổi khí hậu (BĐKH) là vấn đề lớn mà nhân loại đang phải đối mặt, tác động mạnh đến mọi mặt phát triển của xã hội. Là một trong những nước chịu ảnh hưởng nặng nề của BĐKH, Đảng và Nhà nước ta đã đề ra nhiều chủ trương, chính sách ứng phó. Một trong những yêu cầu đặt ra là phải chủ động lồng ghép các vấn đề BĐKH vào các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch (CQK) phát triển của các ngành, lĩnh vực. Bài viết này giới thiệu kết quả nghiên cứu đề xuất quy trình lồng ghép BĐKH vào CQK ngành tài nguyên môi trường (TNMT).

1. Mối liên hệ giữa biến đổi khí hậu và tài nguyên môi trường

1.1 Tác động của BĐKH lên tài nguyên, môi trường

BĐKH có tác động mạnh đến tài nguyên, môi trường, trong đó nổi bật nhất là ở 4 lĩnh vực đất đai, tài nguyên nước, môi trường (đặc biệt là đa dạng sinh học) và biển và hải đảo (nhất là vùng ven biển). Nước biển dâng, sự gia tăng nhiệt độ, thay đổi lượng mưa, các hiện tượng thời tiết cực đoan, thiên tai… sẽ làm suy thoái tài nguyên đất do bị xâm nhập mặn, khô hạn, hoang mạc hóa, xói mòn, sạt lở, v.v…. Đối với tài nguyên nước, BĐKH làm thay đổi lượng mưa và sự phân bố mưa giữa các vùng, giữa các tháng trong năm, gây nên lũ lụt, hạn hán. Băng tuyết tan, cùng với sự thay đổi lượng mưa, các hiện tượng thời tiết cực đoan, thiên tai như bão, lũ, El Nino, La Nina… sẽ làm thay đổi dòng chảy của các con sông. Sự dâng cao của mực nước biển sẽ làm cho nước mặt và nước ngầm vùng ven biển bị nhiễm mặn gây nên tình trạng thiếu nước ngọt. Ngoài ra, khi nguồn nước bị suy giảm thì nguy cơ ô nhiễm sẽ tăng vì khả năng tự làm sạch bị suy giảm.

Đối với môi trường, BĐKH gây tác động mạnh đến đa dạng sinh học. Nhiệt độ tăng sẽ làm thay đổi các vùng phân bố và cấu trúc quần xã sinh vật của nhiều hệ sinh thái. Các ranh giới nhiệt của các hệ sinh thái lục địa và nước ngọt sẽ dịch chuyển về phía cực, đồng thời cũng dịch chuyển lên cao hơn. Các loài động thực vật thích ứng với BĐKH sẽ phát triển trong khi một số loài không thích ứng được sẽ bị suy thoái dần, đồng thời sẽ tạo điều kiện cho sự phát triển và xâm nhập của các loài ngoại lai xâm hại. BĐKH gây tác động xấu đến các hệ sinh thái đất ngập nước nội địa như sông, hồ, đầm lầy, cũng như vùng cửa sông, rạn san hô, cỏ biển... Với mực nước biển dâng cao, một số khu bảo tồn quan trọng ở các đảo hay các vùng cửa sông ven biển có thể bị thu hẹp hay biến mất.

Đối với khu vực ven biển và hải đảo, BĐKH gây tác động đến các vùng cửa sông do thay đổi chế độ thủy triều và dòng chảy. Nước biển dâng sẽ gây ra tình trạng xói lở bờ biển, tăng khả năng tổn thương do thiên tai, gây tác động xấu đến các đầm lầy ven biển và ảnh hưởng đến nguồn nước ngọt. Các cảng cần được tính toán thiết kế lại, các hoạt động công, nông, ngư nghiệp ven biển có thể biến mất. Ở nước ta, đồng bằng sông Cửu Long có nguy cơ bị ngập, gây hậu quả nghiêm trọng tới sinh kế và cuộc sống nhân dân, hàng triệu dân có thể sẽ phải di dời. Điều này làm tăng áp lực khai thác đất đai và sẽ làm gia tăng nạn phá rừng để làm nhà và trồng trọt.

1.2. Tác động của việc thực hiện các hoạt động quản lý tài nguyên môi trường lên khả năng ứng phó với biến đổi khí hậu

a) Tác động lên khả năng thích ứng với BĐKH

Khi triển khai thực hiện các CQK quản lý TNMT, thì phần lớn các tác động này là tích cực, bởi vì, các hoạt động quản lý TNMT đều hướng tới việc quản lý, khai thác, sử dụng hiệu quả tài nguyên và bảo vệ môi trường, do đó cũng sẽ làm tăng khả năng thích ứng với BĐKH. Tuy nhiên, trên thực tế, vẫn còn những trường hợp do các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội mà việc quản lý tài nguyên chưa thực sự hiệu quả, công tác bảo vệ môi trường chưa được tốt, từ đó làm giảm khả năng thích ứng với BĐKH của hệ thống. Ví dụ, việc chuyển đổi đất rừng sang các mục đích khác như từ đất rừng ngập mặn sang đất nuôi trồng thủy sản, thủy điện hoặc khai thác khoáng sản… sẽ làm giảm khả năng chống chịu với các tác động của BĐKH (như triều cường, xói lở bờ biển, bão, lũ quét…) của các hệ sinh thái.

b) Tác động lên khả năng phát thải/hấp thụ khí nhà kính

Trong các lĩnh vực TNMT, sự tác động lên khả năng phát thải/hấp thụ khí nhà kính được thể hiện rõ nét nhất là trong quản lý tài nguyên đất và quản lý chất thải. Trong quản lý tài nguyên đất, việc chuyển đổi đất rừng sang các mục đích sử dụng khác làm giảm khả năng hấp thụ, đồng thời làm tăng phát thải khí nhà kính từ các hoạt động khác như công nghiệp, nông nghiệp… Bên cạnh đó, việc chuyển đổi đất canh tác nông nghiệp sang các mục đích khác cũng sẽ làm thay đổi sự phát thải. Trong quản lý chất thải, khí nhà kính sẽ được phát sinh từ các bãi chôn lấp, các cơ sở đốt chất thải rắn, các hệ thống xử lý nước thải, từ chất thải của con người, nếu công tác xử lý chất thải không được thực hiện tốt.

2. Khái niệm và kinh nghiệm về lồng ghép biến đổi khí hậu

Về khái niệm, theo nghiên cứu của Viện khoa học khí tượng thủy văn và biến đổi khí hậu, “lồng ghép (mainstreaming) hay tích hợp (integrating) vấn đề BĐKH vào các CQK là: (i) Đưa các mục tiêu thích ứng và giảm nhẹ BĐKH vào tất cả các bước của quá trình lập CQK của ngành và; (ii) Tổng hợp các tác động đến các hoạt động thích ứng và giảm nhẹ BĐKH trong khi tiến hành đánh giá và lập CQK của ngành” (IMHEN 2012).

Việc nghiên cứu để lồng ghép BĐKH vào quá trình hoạch định chính sách phát triển đã được thực hiện ở một số nước và bởi nhiều tổ chức quốc tế.  Rwanda đã xây dựng khung hướng dẫn lồng ghép BĐKH vào các lĩnh vực TNMT (RWANDA, 2011). Ethiopia đã tiếp cận lồng ghép các rủi ro khí hậu vào trong các chiến lược và chính sách hiện có (Oates và cộng sự, 2011). Các tổ chức quốc tế như Oxfam, CARE, USAID, UNDP, UNEP, GIZ… ở nhiều mức độ khác nhau, cũng đã đưa ra các hướng dẫn khung về lồng ghép BĐKH vào quá trình hoạch định chính sách phát triển (Oxfam 2011, CARE 2009, USAID 2009, UNDP-UNEP 2011, GIZ 2011).

Tại Việt Nam, trong khuôn khổ các dự án hỗ trợ quốc tế, một số nghiên cứu thí điểm về lồng ghép BĐKH vào các CQK phát triển đã được thực hiện tại một số tỉnh như An Giang, Đồng Tháp, Đồng Nai, Nghệ An,... Ngoài ra, một số hướng dẫn về lồng ghép BĐKH vào các CQK phát triển kinh tế xã hội cũng đã được nghiên cứu và được công bố (Bộ TNMT-UNDP 2012, IMHEN 2012).

Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn Việt Nam cho thấy việc lồng ghép BĐKH vào quá trình hoạch định chính sách phát triển đều trải qua các bước: (i) Chuẩn bị cho lồng ghép thông qua tăng cường năng lực, thể chế và các nguồn lực; (ii) Sàng lọc rủi ro khí hậu, đánh giá tính dễ bị tổn thương/đánh giá tiềm năng giảm nhẹ BĐKH; (iii) Lựa chọn các biện pháp thích ứng/giảm nhẹ; (iv) Lồng ghép các biện pháp ứng phó vào trong chính sách; (v) Thực hiện chính sách; (vi) Giám sát và đánh giá. Tuy nhiên, các hướng dẫn của quốc tế và trong nước cũng còn ở mức độ khung và chưa có các hướng dẫn cụ thể đối với việc lồng ghép BĐKH vào các CQK của ngành TNMT.

3. Đề xuất quy trình lồng ghép BĐKH vào CQK ngành TNMT

Dựa trên kết quả nghiên cứu, nhóm tác giả đề xuất quy trình lồng ghép BĐKH vào các CQK ngành TNMT gồm 5 bước với 13 hoạt động, được triển khai thực hiện song hành, lồng ghép với các bước lập CQK (Hình 1) và được giới thiệu khái quát như dưới đây.

Bước 1: Chuẩn bị cho việc lồng ghép.

Chuẩn bị cho việc lồng ghép gồm 3 hoạt động: (1) Thành lập Nhóm thực hiện lồng ghép; (2) Bố trí các nguồn lực cần thiết cho quá trình thực hiện và (3) Phân tích, đánh giá CQK dưới góc nhìn ứng phó với BĐKH. Cần thiết phải thu thập đầy đủ thông tin, số liệu về BĐKH (các kịch bản BĐKH; số liệu về khí tượng thủy văn, thiên tai và thiệt hại; các chính sách, chiến lược ứng phó...) cũng như các thông tin về CQK (tình hình phát triển kinh tế-xã hội; CQK ngành, lĩnh vực khác có liên quan; đánh giá tình hình thực hiện CQK giai đoạn trước; dự thảo các nội dung chính của CQK...).

Hình 1. Sơ đồ và quy trình lồng ghép BĐKH vào quá trình lập CQK

Bước 2: Xác định mối liên hệ giữa BĐKH và CQK

Bước này bao gồm các hoạt động: (3) Xác định các tác động của BĐKH lên đối tượng TNMT và (4) Xác định các tác động của việc thực hiện CQK lên khả năng ứng phó với BĐKH. Để xác định các tác động của BĐKH lên đối tượng TNMT, cần thực hiện các nhiệm vụ: (i) xác định kịch bản BĐKH và nước biển dâng; (ii) dự báo diễn biến của đối tượng TNMT trong CQK; (iii) xác định các vấn đề ưu tiên và phạm vi đánh giá; (iv) lựa chọn và phát triển các công cụ đánh giá; (v) đánh giá tác động của BĐKH lên đối tượng TNMT (bao gồm các tác động hiện tại và tương lai); (vi) đánh giá các rủi ro/thiệt hại do tác động của BĐKH; (vii) đánh giá khả năng thích ứng với BĐKH; (viii) đánh giá chung về tính dễ bị tổn thương (vulnerability) của đối tượng TNMT trước các tác động của BĐKH.

Xác định các tác động của việc thực hiện CQK lên khả năng ứng phó với BĐKH bao gồm các nội dung: (i) xác định các kịch bản của BĐKH; (ii) các tác động đối với các hành động thích ứng và; (iii) các tác động làm giảm phát thải hoặc tăng khả năng hấp thụ khí nhà kính.

Bước 3: Lựa chọn các biện pháp ứng phó

Trong bước này cần thực hiện các hoạt động: (6) Lựa chọn các biện pháp thích ứng và; (7) Lựa chọn các biện pháp giảm nhẹ. Việc lựa chọn các biện pháp thích ứng được triển khai thông qua các nội dung: (i) xác định nhu cầu thích ứng; (ii) xây dựng các tiêu chí để lựa chọn các giải pháp thích ứng; (iii) đề xuất các giải pháp thích ứng và; (iv) đánh giá và xếp hạng ưu tiên các giải pháp thích ứng.

Việc xác định các biện pháp giảm nhẹ cần được dựa trên các tài liệu, các kết quả nghiên cứu đã công bố như Thông báo quốc gia đệ trình cho UNFCCC, báo cáo cập nhật 2 năm một lần (BUR)... và cần được cân nhắc dựa trên các tiêu chí về tiềm năng giảm phát thải, chi phí và tính khả thi.

Bước 4: Lồng ghép các biện pháp ứng phó với BĐKH đã được lựa chọn

Các hoạt động trong bước này gồm: (8) Lồng ghép BĐKH vào các quan điểm, mục tiêu; (9) Lồng ghép BĐKH vào các nội dung, nhiệm vụ; (10) Lồng ghép BĐKH vào các giải pháp và tổ chức thực hiện của CQK và; (11) Tham vấn các bên liên quan. Yêu cầu của bước này là xem xét và lồng ghép các giải pháp ứng phó (thích ứng và giảm nhẹ) vào trong tất cả các phần của CQK (từ quan điểm, mục tiêu, nội dung dự thảo của CQK đến việc tổ chức thực hiện). Quá trình lồng ghép này được thực hiện với sự tham gia, tham vấn rộng rãi các bên liên quan.

Bước 5: Giám sát, đánh giá việc thực hiện các giải pháp ứng phó BĐKH

Các hoạt động của bước này gồm: (12) Giám sát, đánh giá việc thực hiện các giải pháp ứng phó với BĐKH đã được lồng ghép vào CQK và; (13) Đề xuất, kiến nghị chỉnh sửa CQK. Cần giám sát, đánh giá tình hình triển khai các giải pháp ứng phó với BĐKH trong CQK, xác định các kết quả đạt được, các hạn chế, yếu kém và các nguyên nhân, từ đó rút ra những kiến nghị để điều chỉnh các CQK hoặc phục vụ cho việc lồng ghép BĐKH vào CQK trong giai đoạn tiếp theo.

4. Kết luận

BĐKH đang diễn biến ngày càng phức tạp và có những tác động tiêu cực đến tài nguyên, môi trường ở nước ta. Lồng ghép BĐKH vào các CQK của ngành là yêu cầu bắt buộc nhằm chủ động ứng phó với BĐKH. Nhóm nghiên cứu đã đề xuất quy trình lồng ghép BĐKH với 5 bước và 13 hoạt động cụ thể, để các lĩnh vực, các cấp của ngành TNMT tham khảo trong quá trình xây dựng và thực hiện các CQK. Tuy nhiên, để có thể ứng dụng thành công, ngoài nhận thức và sự cam kết mạnh mẽ, cần phải có sự hiểu biết sâu hơn về các công cụ, phương pháp trong việc đánh giá tác động, lựa chọn các giải pháp ứng phó mà trong khuôn khổ bài viết này không thể đề cập hết.

Nguyễn Trung Thắng, Nguyễn Lanh, Nguyễn Thị Thu Hà, Lưu Lê Hường
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường.

(Bài viết đã được đăng tải trên Tạp chí Môi trường chuyên đề III năm 2015)

Tài liệu tham khảo

1. Asian Disaster Preparedness Center - adpc (2010), Tài liệu kỹ thuật “Hướng dẫn lồng ghép giảm nhẹ rủi ro thiên tai vào kế hoạch phát triển kinh tế xã hội cấp tỉnh, các ngành tại An Giang”.
2. Asian Disaster Preparedness Center - adpc (2010), Tài liệu kỹ thuật “Hướng dẫn lồng ghép giảm nhẹ rủi ro thiên tai vào kế hoạch phát triển kinh tế xã hội cấp tỉnh, các ngành tại Đồng Tháp”.
3. Bộ TNMT, UNDP, Hướng dẫn kỹ thuật về tích hợp vấn đề biến đổi khí hậu vào kế hoạch phát triển, Nhà xuất bản Tài nguyên – Môi trường và Bản đồ Việt Nam, 2012.
4. CARE Vietnam (2009), Mainstreaming Climate Change Adaptation: A Practioner’s Handbook, Oct. 2009.
5. Chương trình SEMLA, Báo cáo “Biến đổi khí hậu lồng ghép vào quy hoạch sử dụng đất tại huyện Nam Đàn, Nghệ An”, 2009.
6. GIZ, Integrating climate change adaptation into development planning, 2011.
7. IMHEN 2012,  Tích hợp vấn đề biến đổi khí hậu vào kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Viện Khoa học Khí tượng Thủy văn và Môi trường, Nhà xuất bản Tài nguyên – Môi trường và Bản đồ Việt Nam, 2012.
8. Naomi Oates, Declan Conway and Roger Calow (2011), The ‘mainstreaming’ approach to climate change adaptation: insights from Ethiopia’s water sector. Overseas Development Institute (ODI), 2011.
9. Oxfam, CCWG, DMWG (2011). Sổ tay lồng ghép giảm nhẹ rui ro thiên tai và thích ứng với BĐKH vào quy trình lập kế hoạch phát triển KT-XH cấp xã.
10. Rwanda Environment Management Authority (2011), Guidelines for Mainstreaming Climate Change Adaptation and Mitigation in the Environment and Natural Resources Sectors, RWANDA.
11. UNDP-UNEP, Poverty – Environment Initiatives, Mainstreaming Climate Change Adaptation Into Development Planning: A Guide for Practitioners, UNDP-UNEP 2011.
12. USAID 2009, Adapting to Coastal Climate Change, A Guidebook for Development Planners, 2009.