Bối cảnh
Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đã nêu rõ trong định hướng phát triển đất nước giai đoạn 2021 - 2030 cần có sự phát triển đồng bộ và tạo ra sự liên kết giữa các khu vực, các vùng; quản lý, khai thác, sử dụng hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả và bền vững tài nguyên; lấy bảo vệ môi trường sống và sức khoẻ nhân dân làm mục tiêu hàng đầu. Một số văn bản quan trọng như Nghị quyết số 24-NQ/TW ngày 3/6/2013 của Ban Chấp hành Trung ương khoá XI về chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, tăng cường quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường; Quyết định số 432/QĐ-TTg ngày 12/4/2012 về Chiến lược Phát triển bền vững Việt Nam giai đoạn 2011 - 2020; Quyết định số 1216/QĐ-TTg ngày 5/9/2012 về Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030; Quyết định số 45/QĐ-TTg về Quy hoạch tổng thể bảo tồn đa dạng sinh học của cả nước đến năm 2020, định hướng đến năm 2030; Quyết định số 491/QĐ-TTg ngày 8/1/2014 về Phê duyệt điều chỉnh Chiến lược quốc gia về quản lý tổng hợp chất thải rắn đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2050... Các văn bản đã đề ra các chính sách, chương trình toàn diện, trải rộng trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội (KTXH), bảo vệ môi trường (BVMT), biến đổi khí hậu (BĐKH) ...Đồng thời với tầm nhìn mới, định hướng chiến lược, các giải pháp toàn diện, căn cơ, đồng bộ, huy động tối đa các nguồn lực và sự tham gia của các thành phần kinh tế đã được xác định là trọng tâm để phát triển bền vững các vùng trên cả nước.
Để có thể phát huy và thực thi các chiến lược, chính sách một cách hiệu quả, cần phải có những quy hoạch, kế hoạch cụ thể. Luật Quy hoạch 2017 được ban hành nhằm đảm bảo tính liên tục, kế thừa, ổn định, thứ bậc trong hệ thống quy hoạch, hài hòa lợi ích của quốc gia, các vùng, các địa phương và lợi ích của người dân; đảm bảo tính khoa học, khả thi, tiết kiệm và sử dụng hiệu quả nguồn lực của đất nước, tính khách quan, công khai, minh bạch, tính bảo tồn. Điều 3 của Luật Quy hoạch nêu rõ “Quy hoạch vùng là quy hoạch cụ thể hóa quy hoạch tổng thể quốc gia ở cấp vùng về không gian các hoạt động KTXH, quốc phòng, an ninh, hệ thống đô thị và phân bố dân cư nông thôn, xây dựng vùng liên tỉnh, kết cấu hạ tầng, nguồn nước lưu vực sông, sử dụng tài nguyên và BVMT trên cơ sở kết nối các tỉnh”. Cụ thể hơn Điều 26 của Luật quy định “Nội dung quy hoạch vùng xác định phương hướng phát triển, sắp xếp không gian và phân bổ nguồn lực cho các hoạt động KTXH, quốc phòng, an ninh, BVMT có tính liên ngành, liên vùng và liên tỉnh”. Có thể nói, việc liên kết sử dụng tài nguyên, BVMT trong xây dựng các quy hoạch vùng theo Luật Quy hoạch năm 2017 của Việt Nam đang là nhu cầu có tính cấp thiết thời sự, đáp ứng nhu cầu thực tiễn về phát triển.
Thực trạng liên kết trong sử dụng tài nguyên, BVMT vùng
Các quy định, công cụ, biện pháp, mô hình liên kết, hợp tác trong sử dụng tài nguyên và BVMT như: đánh giá môi trường chiến lược, đánh giá tác động môi trường của các chương trình, dự án khai thác, sử dụng tài nguyên liên tỉnh và ở các vùng kinh tế; phòng ngừa, kiểm soát, BVMT lưu vực sông liên tỉnh; phòng phòng, chống và khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra; phối hợp phòng ngừa, khắc phục ô nhiễm môi trường biển; phân bổ không gian sử dụng đất; bảo vệ tài nguyên rừng ở các khu vực đầu nguồn, bảo tồn đa dạng sinh học... đã được thực hiện và đẩy mạnh. Một số địa phương, vùng đã chủ động hợp tác trong công tác BVMT, kiểm soát ô nhiễm lưu vực sông, khai thác sử dụng các nguồn nước liên tỉnh, tham gia tích cực trong bảo vệ và phát triển hệ thống rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, BVMT trong khai thác và chế biến khoáng sản,… góp phần phòng ngừa, hạn chế sự gia tăng ô nhiễm, suy thoái tài nguyên, giảm tác động tiêu cực của biến đổi khí hậu trên phạm vi cả nước.
Các quy hoạch phát triển KTXH các vùng, ngành và địa phương đến năm 2020 đã được Thủ tướng phê duyệt vào các năm từ 2009 - 2014 cho thấy hướng liên kết nội vùng và ngoại vùng luôn được lồng ghép trong các định hướng và giải pháp phát triển của từng quy hoạch. Đặc biệt, quy hoạch phát triển các vùng kinh tế trọng điểm (Bắc Bộ, miền Trung, vùng đồng bằng sông Cửu Long, phía Nam) được xác định là cơ sở để tạo sức lan tỏa cho các vùng phát triển theo các tuyến hành lang và vành đai kinh tế, trên cơ sở sử dụng hợp lý tài nguyên và BVMT trong nội vùng và liên vùng.
Thêm vào đó, quy hoạch tổng thể phát triển KTXH các vùng đã khẳng định: định hướng phát triển của vùng phải đảm bảo tính thống nhất với Chiến lược phát triển của cả nước trên cơ sở khai thác, phát huy có hiệu quả tiềm năng, thế mạnh của vùng, tăng cường hợp tác phát triển giữa các địa phương trong vùng với cả nước nhằm huy động, sử dụng tốt mọi nguồn lực để phát triển nhanh, bền vững. Chuyển dịch cơ cấu kinh tế vùng theo hướng nâng cao hiệu quả và sức cạnh tranh, tập trung ưu tiên đầu tư các ngành có tiềm năng, lợi thế, có năng suất lao động và hàm lượng tri thức cao, gắn liền với việc đẩy mạnh liên kết giữa các ngành, thành phần kinh tế và giữa các địa phương. Tạo sự liên kết giữa các đô thị trong vùng và liên vùng hình thành cơ cấu đa trung tâm nhằm phát huy tiềm năng, lợi thế của các tỉnh, thành phố trong vùng theo hướng hình thành chức năng trong quá trình phân công và hợp tác liên vùng, liên tỉnh, thành phố. Đẩy mạnh sự phối hợp gắn kết giữa các địa phương trong và ngoài vùng trong việc thực hiện các chính sách phát triển, trong huy động và phân bổ nguồn lực và vốn đầu tư phát triển, xây dựng kết cấu hạ tầng; đào tạo, thu hút và tạo việc làm, BVMT, ứng phó với BĐKH, bảo vệ rừng, bảo vệ nguồn nước cho vùng.
Kinh nghiệm quốc tế về liên kết sử dụng tài nguyên, BVMTtrong xây dựng quy hoạch vùng
Nhiều quốc gia phát triển trên thế giới đã rất chú trọng đến vấn đề liên kết sử dụng tài nguyên, BVMT trong việc quy hoạch không gian lãnh thổ, quy hoạch vùng, quy hoạch liên kết giữa các vùng đô thị và nông thôn.
Tại Mỹ, trong những năm qua, các luật liên bang khác nhau, chẳng hạn như Đạo luật Nước sạch, Đạo luật Không khí Sạch và Đạo luật Quản lý Vùng ven biển, đã định hình các nỗ lực BVMT trong một vùng. Ngoài ra, nhiều bang đã thành lập một số tổ chức quy hoạch vùng dựa trên địa điểm với mục đích rõ ràng là giải quyết các hệ thống sinh thái độc đáo trong vùng. Thông qua quy hoạch, các cơ quan liên bang thực hiện nhiều chương trình bảo tồn môi trường sống ở cấp quốc gia, vùng và địa phương để duy trì các dịch vụ hệ sinh thái có giá trị vì lợi ích của thế hệ tương lai của người Mỹ. Các chương trình này giúp giữ rừng và đất nông nghiệp trong hoạt động sản xuất, BVMT sống của các loài động vật hoang dã ở mức chất lượng cao, hướng sự phát triển ra xa các khu vực có nguy cơ lũ lụt, bảo tồn các địa điểm di sản văn hóa thiên nhiên.
Tại Liên minh châu Âu (EU), do hỗ trợ tài chính của EU cho di sản văn hóa thiên nhiên và đa dạng sinh học thường bị phân tán trong các hành động riêng lẻ, nên việc hệ thống hóa chúng là điều không thể thiếu. Việc bảo vệ theo định hướng cơ sở cần được kết nối với bảo vệ cảnh quan văn hóa kết hợp với phát triển vùng và BVMT. Điều quan trọng là phải đảm bảo lợi ích quốc gia trong quy hoạch vùng và địa phương. Sự tham gia rộng rãi hơn của người dân và các bên liên quan vào quá trình lập quy hoạch có thể giúp quản lý xung đột giữa phát triển không gian và bảo vệ di sản thiên nhiên, văn hóa, cảnh quan, hướng tới các hệ sinh thái có giá trị, chống lại sự phân mảnh trong phát triển.
Tại một số quốc gia như Phần Lan và Thụy Điển, các mục tiêu quốc gia và vùng sẽ được thể hiện trong các quy hoạch vùng, đây là những quy hoạch duy nhất được đệ trình để phê chuẩn. Quy hoạch được giám sát bởi Trung tâm Môi trường Vùng và được Bộ Môi trường xác nhận. Chuẩn bị và phê duyệt các quy hoạch vùng là nghĩa vụ của các hội đồng vùng (liên minh của các thành phố trực thuộc Trung ương). Đối tượng quy hoạch là toàn bộ vùng hoặc một phần của nó. Mục tiêu cơ bản là quy hoạch vùng thực hiện các hướng dẫn sử dụng đất quốc gia. Bản thân tác động pháp lý của quy hoạch vùng là nó phải được tính đến khi lập kế hoạch, chuẩn bị hoặc sửa đổi các quy hoạch địa phương. Các kế hoạch vùng cũng nên được sử dụng làm kim chỉ nam khi các biện pháp ngành, ví dụ: hạ tầng giao thông phát triển, sử dụng tài nguyên thiên nhiên, BVMT được thực hiện để tổ chức sử dụng đất.
Biểu đồ 1. Quy trình phát triển vùng từ các Hội đồng vùng tại Phần Lan
Nguồn: www.reg.fi
Tại Vương quốc Anh, các chiến lược không gian vùng cung cấp một phương tiện tham gia với các đối tác trong vùng nhằm xác định các ưu tiên và chính sách của vùng về đa dạng sinh học, bảo tồn địa chất, đồng thời cung cấp một khuôn khổ để thực hiện. Lấy ví dụ về chiến lược của tiểu vùng Milton Keynes và South Midlands trong thúc đẩy các tiêu chuẩn cao về môi trường trong thiết kế, quy hoạch và quản lý khu vực tăng trưởng này. Chiến lược này đề ra một cách tiếp cận tổng hợp trong đó hiệu quả tài nguyên, sử dụng năng lượng tái tạo, giảm chất thải và giảm phát thải được xem xét ở giai đoạn đầu cùng với các biện pháp thúc đẩy đa dạng sinh học để giúp tạo ra những môi trường sống hấp dẫn, lành mạnh và an toàn. Trọng tâm của cách tiếp cận này là lập quy hoạch bảo vệ và tăng cường không gian xanh đa chức năng làm cơ sở cho tăng trưởng phát triển.
Tại Trung Quốc, diện tích tự nhiên của các đơn vị hành chính tương đối lớn, việc liên kết địa phương diễn ra còn tương đối khó khăn. Quy hoạch vùng đồng bằng châu thổ sông Châu Giang là một quy hoạch được xây dựng có ý nghĩa to lớn đối với Quảng Đông, Hồng Kông và Macao. Dựa trên các định hướng hợp tác vùng được đề xuất đã nêu trước đó, và có tính đến hoàn cảnh riêng cũng như các vấn đề và mối quan tâm cơ bản gặp phải, quy hoạch này đã đề ra các sáng kiến hợp tác ban đầu trong các lĩnh vực môi trường và sinh thái; phát triển các-bon thấp; văn hóa và đời sống xã hội; kế hoạch không gian; và hệ thống giao thông. Để BVMT hiệu quả, đồng thời giải quyết những thách thức nghiêm trọng đối với việc bảo tồn các khu vực sinh thái trong quá trình phát triển khu vực, ba bên cần có những hành động chung để củng cố và cải thiện các hệ sinh thái của toàn vùng trên cơ sở của các biện pháp hiện có đang được thực hiện để bảo tồn các vùng sinh thái, và bằng cách xem xét các yêu cầu từ các ngành khác nhau. Các sáng kiến hợp tác ban đầu được đề xuất bao gồm: (a) Lập kế hoạch bảo tồn hệ thống sinh thái vùng; (b) Xây dựng quy hoạch bảo tồn cho các khu vực sinh thái nhạy cảm liền kề; (c) Thực hiện các nghiên cứu chuyên sâu để hợp tác hơn nữa trong việc bảo vệ sinh thái.
Đề xuất một số định hướng đẩy mạnh liên kết sử dụng tài nguyên, BVMT trong xây dựng quy hoạch vùng
Quy hoạch qụốc gia, vùng và tỉnh là một công cụ định hướng của Nhà nước (cả cấp trung ương và địa phương) để phát triển KTXH quốc gia, từng vùng và từng địa phương. Đặc biệt, quy hoạch vùng giai đoạn 2021-2030 phải được coi là công cụ nền tảng buộc các chính quyền địa phương phải liên kết, hợp tác với nhau. Thông qua quy hoạch vùng, các hoạt động liên kết vùng sẽ diễn ra có tổ chức, thực chất, có thứ tự ưu tiên và tầm nhìn dài hạn để cân bằng giữa phát triển KTXH và môi trường. Do vậy, ở cả cấp trung ương và địa phương cần sớm đẩy nhanh tiến độ rà soát, xây dựng và ban hành quy hoạch, đặc biệt là quy hoạch cấp quốc gia và quy hoạch vùng.
Nghị định số 37/2019/NĐ-CP ngày 7/5/2019 của Thủ tướng Chính phủ về quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Quy hoạch đã ghi rõ trong nội dung quy hoạch vùng có yêu cầu phân tích, đánh giá hiện trạng tài nguyên thiên nhiên, môi trường, liên kết nội vùng, liên kết vùng với khu vực và quốc tế; các nguồn lực của vùng đã và đang được khai thác, các tiềm năng chưa được khai thác. Đồng thời, làm rõ tính đặc thù, vị thế, vai trò của vùng đối với quốc gia. Trong quy hoạch vùng phải nêu được quan điểm và mục tiêu về phát triển vùng, tổ chức không gian phát triển, sử dụng tài nguyên và BVMT trên lãnh thổ vùng trong thời kỳ quy hoạch 10 năm, tầm nhìn từ 20 đến 30 năm. Luật Bảo vệ môi trường 2020, sẽ được áp dụng từ năm 2022 tới đây cũng nêu rõ trách nhiệm của Bộ Tài nguyên và Môi trường trong tổ chức xây dựng nội dung BVMT trong quy hoạch vùng, Nội dung BVMT đó phải phù hợp với quy định của pháp luật về quy hoạch.
Từ thực trạng thực tế và bài học kinh nghiệm từ các quốc gia trên thế giới, một số định hướng nhằm tăng cường sự liên kết sử dụng tài nguyên, BVMT trong việc xây dựng các quy hoạch vùng như:
a) Khi thiết kế quy hoạch vùng, nội dung quy hoạch cần thể hiện rõ: không gian các hoạt động khai thác sử dụng tài nguyên và BVMT; xác định trọng tâm liên kết; yêu cầu liên kết; vai trò, nhiệm vụ, trách nhiệm của từng cơ quan có liên quan, đặc biệt là trách nhiệm của Hội đồng vùng và từng địa phương trong quy hoạch vùng để triển khai trong thực tiễn, đảm bảo mục tiêu kế hoạch đề ra.
b) Quy hoạch vùng phải đảm bảo phù hợp và gắn kết với các quy hoạch ngành quốc gia có liên quan đến lĩnh vực tài nguyên và môi trường. Cần có cơ chế lồng ghép công tác BVMT, khai thác hợp lý tài nguyên thiên nhiên của vùng vào các kế hoạch phát triển KTXH.
c) Sau khi quy hoạch vùng được ban hành, cần sớm xây dựng và triển khai thực hiện các kế hoạch liên kết khai thác sử dụng tài nguyên, BVMT trong quy hoạch vùng. Chú trọng vấn đề liên kết phát triển kết cấu hạ tầng cấp vùng BVMT, ứng phó BĐKH trong quy hoạch vùng.
d) Chủ động phối hợp xây dựng, thực hiện các giải pháp huy động nguồn lực tài chính, lộ trình triển khai các dự án đầu tư phát triển hạ tâng xử lý môi trường quan trọng có tính chất vùng, liên vùng và phát triển nhân lực trong quy hoạch vùng.
e) Cần có cơ chế chia sẻ, tiếp cận thông tin, trong vùng và liên vùng về công tác sử dụng tài nguyên, BVMT.
f) Tăng cường cơ chế đánh giá, giám sát để đảm bảo quy hoạch vùng được thực hiện một cách nghiêm túc, hiệu quả.
g) Các bộ, ngành Trung ương và địa phương, đặc biệt là Bộ Tài nguyên và Môi trường cần chủ động xây dựng và thống nhất nội dung hoạt động liên kết trung hạn, dài hạn và hoạt động liên kết, phối hợp thường xuyên với các cơ quan có liên quan. Nâng cao hoạt động hợp tác quốc tế, tăng cường tối đa sự tham gia của cộng đồng trong việc xác định các phương hướng khai thác sử dụng tài nguyên và BVMT trong quá trình xây dựng quy hoạch vùng.
Kết luận
Các vấn đề về tài nguyên, môi trường đều có tính chất liên vùng, liên địa phương. Tác động xấu trong việc quản lý, khai thác sử dụng tài nguyên, cũng như các hoạt động KTXH khác gây ô nhiễm môi trường không chỉ ảnh hưởng tới một vùng/địa phương mà phạm vi ảnh hưởng của nó còn lan tỏa tới các vùng/địa phương khác. Có thể nói, muốn giải quyết tốt các vấn đề tài nguyên môi trường có tính liên vùng phải có sự liên kết giữa các bộ, ngành, giữa các cấp chính quyền, các lĩnh vực sản xuất kinh doanh và cộng đồng dân cư. Cần thiết phải có các cơ chế điều phối vùng hiệu quả, có các quy hoạch vùng được xây dựng tốt, trong đó xác định rõ phương hướng về liên kết nhằm khắc phục ô nhiễm, cải thiện, phục hồi môi trường và khai thác, sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên. Thêm vào đó, cũng cần có các nghiên cứu chi tiết, làm cơ sở khoa học cho việc xây dựng cơ chế, chính sách liên kết vùng trong khai thác tài nguyên, BVMT, phục vụ cho mục tiêu phát triển bền vững đất nước trong giai đoạn tới.
Đặng Trung Tú, Phạm Thanh Hải, Vũ Đăng Tiếp, Phan Thị Thu Hương, Nguyễn Anh Tuấn
(Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường)
Tài liệu tham khảo
- Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII Đảng Cộng sản Việt Nam
- Luật Quy hoạch 2017.
- Regional Cooperation Plan on Building a Quality Living Area – Consultation Document, 2011.
- Nadin, V., et al. Comparative Analysis of Territorial Governance and Spatial Planning Systems in Europe. Applied Research 2016-2018: Final Report, 2018.
- Planning for Biodiversity and Geological Conservation – A Guide to Good Practice. London, 2006.
- Ohm, Brian W. "Is There a Law of Regional Planning?," Belmont Law Review: V ol. 4 , Article 2, 2017.