1. Sự cần thiết phải liên kết địa phương trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu
Dưới tác động của tự nhiên và các hoạt động của con người, các vấn đề môi trường, biến đổi khí hậu đã và đang có xu hướng gia tăng với những diễn biến ngày càng phức tạp. Vấn đề môi trường của một địa phương, có tác động tiêu cực tới quá trình phát triển kinh tế - xã hội không chỉ trong phạm vi địa phương mà còn có tác động lên các địa phương khác. Tương tự, thiên tai do biến đổi khí hậu diễn ra không giới hạn trong phạm vi địa giới hành chính từng địa phương, mức độ diễn biến của thiên tai có mối quan hệ hai chiều với các tác động của con người vào tự nhiên trong hoạt động kinh tế - xã hội. Do đó, vấn đề môi trường, phòng chống thiên tai, ứng phó với biến đổi khí hậu là những vấn đề liên tỉnh, việc giải quyết ở cấp độ riêng lẻ trong từng tỉnh không thể mang lại hiệu quả cao.
Hiện nay, liên kết là xu thế đang không ngừng phát triển và phát huy vai trò ngày càng quan trọng đối với sự phát triển của mỗi quốc gia. Việc liên kết địa phương trong sử dụng tài nguyên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu là nhu cầu tất yếu, vì:
Thứ nhất, liên kết địa phương giúp cho các địa phương giảm tải được các chi phí và tiêu hao nguồn lực, giúp các địa phương tập trung nguồn lực để thực hiện các công trình, dự án lớn mà từng địa phương riêng lẻ không thực hiện được;
Thứ hai, liên kết địa phương sẽ chia sẻ quyền lợi và trách nhiệm trong công tác quản lý tài nguyên, bảo vệ môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu giữa các địa phương;
Thứ ba, liên kết địa phương còn giúp cho việc quản lý các vấn đề môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu một cách toàn diện, hệ thống;
Thứ tư, việc thiếu liên kết của các địa phương trong lĩnh vực tài nguyên, môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu dẫn đến khai thác và sử dụng tài nguyên không hiệu quả, công tác bảo vệ môi trường manh mún, ứng phó biến đổi khí hậu thiếu đồng bộ;
Thứ năm, trên cơ sở liên kết giữa các địa phương, sử dụng lợi thế so sánh của từng địa phương và tính phụ thuộc, hỗ trợ lẫn nhau giữa các địa phương trong việc khai thác, sử dụng hiệu quả tài nguyên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu sẽ thúc đẩy và giúp các địa phương nhanh chóng giải quyết các vấn đề về tài nguyên và môi trường sớm hơn.
2. Vai trò của cơ quan chính quyền địa phương trong quản lý tài nguyên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu
Cơ quan chính quyền nhà nước ở địa phương là những cơ quan hành chính nhà nước thay mặt chính quyền ở địa phương. Cơ quan chính quyền nhà nước ở địa phương được chia thành ba cấp: Cơ quan chính quyền cấp tỉnh, cơ quan chính quyền cấp huyện và cơ quan chính quyền cấp xã.
Các cơ quan nhà nước ở địa phương được hình thành từ trong quá trình lịch sử, gắn bó với các điều kiện địa lý, kinh tế, văn hóa, xã hội, cách thức tổ chức bộ máy nhà nước… Hiến pháp năm 2013 quy định chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương, quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương - địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương.
Hệ thống hành chính của Việt Nam được phân thành 4 cấp gồm: Trung ương, tỉnh, huyện và xã. Trong hệ thống các cấp hành chính địa phương, cấp tỉnh/thành phố trực thuộc Trung ương là cấp hành chính quan trọng nhất trong hệ thống quản lý. Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương, Luật Đất đai, Luật Khoáng sản, Luật Tài nguyên nước, Luật Đa đạng sinh học, chính quyền cấp tỉnh vừa có chức năng quản lý nhà nước, đồng thời là đại diện chủ sở hữu toàn dân về các loại tài nguyên trên phạm vi hành chính mà mình quản lý. Lãnh thổ Việt Nam được chia thành 63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, tương đương với 63 đơn vị hành chính. Quản lý nhà nước của chính quyền cấp tỉnh về tài nguyên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu có vai trò quan trọng trong việc thực hiện cơ chế, chính sách, chiến lược, chương trình, kế hoạch về quản lý tài nguyên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu trên địa bàn mình quản lý. Chính quyền cấp tỉnh có thẩm quyền quyết định về giao đất, thu hồi đất, cấp giấy phép khai thác khoáng sản và tài nguyên nước… Đồng thời, toàn bộ nguồn thu từ tài nguyên theo quy định đều được phân cấp cho ngân sách cấp tỉnh thu trực tiếp. Ngoài ra, các vấn đề xã hội liên quan đến môi trường, ô nhiễm môi trường và xử lý rác thải... chính quyền cấp tỉnh cũng là đơn vị chịu trách nhiệm giải quyết cùng với các vấn đề về phòng chống thiên tai và ứng phó với biến đổi khí hậu.
Thực tế đặt ra yêu cầu đối với các cơ quan TW và cơ quan địa phương trong việc quản lý, sử dụng hiệu quả tài nguyên, với vai trò chủ thể đại diện sở hữu toàn dân tại các tỉnh, nơi chính quyền cấp tỉnh trực tiếp quản lý tài nguyên và phân phối lợi ích cho các đối tượng sử dụng. Quản lý nhà nước của chính quyền cấp tỉnh về tài nguyên có vai trò quan trọng:
(1) Chính quyền cấp tỉnh cần đảm bảo tối đa lợi ích về xã hội và kinh tế cho người dân, đảm bảo phân phối nguồn lực tài nguyên một cách công bằng khi cho phép khai thác các nguồn tài nguyên thiên nhiên trên địa bàn tỉnh.
(2) Để quản lý tài nguyên thiên nhiên thành công thì chính quyền cấp tỉnh có trách nhiệm cung cấp đầy đủ thông tin cho người dân. Nếu những quyết định đó được đưa ra cho nhân dân giám sát và nếu có cơ chế ràng buộc những người ra quyết định phải chịu trách nhiệm thì hiệu quả của việc quản lý tài nguyên sẽ được củng cố. Các nguồn tài nguyên được khai thác là tài sản công, và các quyết định liên quan tới khai thác và sử dụng phải được mang ra để công chúng thảo luận. Minh bạch là yếu tố thiết yếu trong suốt quá trình ra quyết định.
3. Đề xuất nguyên tắc liên kết giữa các chính quyền địa phương trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu
Để bảo đảm liên kết đạt hiệu quả cao trong khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu thì các cơ quan chính quyền địa phương trong quá trình liên kết phải được dựa trên các nguyên tắc cơ bản sau đây:
Thứ nhất, lợi ích của từng địa phương phải đặt cùng với lợi ích chung khi tiến hành liên kết với các địa phương khác. Đây là nguyên tắc quan trọng nhất trong liên kết địa phương vì mục tiêu của liên kết địa phương là xóa bỏ lợi ích cục bộ địa phương, nhằm đạt được lợi ích tổng thể khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ môi trường và phòng tránh thiên tai, ứng phó với biến đổi khí hậu;
Thứ hai, việc liên kết địa phương trong khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu phải bảo đảm hài hòa lợi ích giữa các địa phương, các ngành. Đây là nguyên tắc cần thiết để duy trì mối liên kết giữa các địa phương bởi lẽ, mọi mâu thuẫn tranh chấp trong xã hội đều liên quan đến vấn đề lợi ích, nguyên tắc đôi bên cùng có lợi là nguyên tắc hàng đầu trong hợp tác giữa các chủ thể;
Thứ ba, liên kết địa phương trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu là bắt buộc, chính vì vậy, phải được dựa trên phân cấp, phân quyền chặt chẽ và hiệu quả. Với đặc tính thích tự quyết của chính quyền các địa phương, đặc biệt trong hoàn cảnh nhận thức, ý thức tự giác của các địa phương còn hạn chế thì nguyên tắc bắt buộc, phân cấp, phân quyền chặt chẽ và hiệu quả giữa Trung ương và địa phương cũng như giữa các địa phương là cần thiết;
Thứ tư, liên kết địa phương trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu phải bảo đảm sự thống nhất, chia sẻ trách nhiệm giữa các địa phương; quyền lợi, lợi ích phải đi kèm với trách nhiệm. Sự thống nhất chia sẻ, trách nhiệm bao gồm cả trong quản lý sử dụng tài nguyên thiên nhiên (đất đai, nguồn nước, rừng, đa dạng sinh học...), bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu.
Thứ năm, liên kết địa phương trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu phải được đặt vị trí là một dạng liên kết chuyên ngành, định hướng tập trung chủ yếu vào các không gian có mối liên hệ lẫn nhau. Trong bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu, các không gian trong đó có mối liên hệ trực tiếp hoặc gián tiếp lẫn nhau giữa các địa phương. Trong sử dụng tài nguyên, các không gian nằm xa nhau và việc khai thác, sử dụng tài nguyên có tác động không nhiều tới các địa phương liên kết thì việc định hướng liên kết chủ yếu trên cơ sở chia sẻ tài nguyên hoặc liên kết trong vận chuyển, chế biến và tiêu thụ sản phẩm tạo ra từ các dạng tài nguyên. Theo nguyên lý chung, các dạng tài nguyên thiên nhiên chủ yếu (đất, nước, rừng, khoáng sản...) phân bố có tính quy luật và có mối liên quan chặt chẽ với các vùng địa lý tự nhiên. Việc sử dụng các vùng địa lý này làm đối tượng cho việc xác định các nội dung liên kết địa phương trong sử dụng tài nguyên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu là hợp lý và đúng đắn nhất.
Thứ sáu, liên kết địa phương trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu phải dựa trên các lợi thế so sánh mà có thể làm cho tổng chi phí thực hiện thấp nhất, nhưng hiệu quả là cao nhất.
4. Giải pháp khuyến khích các địa phương liên kết
4.1. Đổi mới tư duy trong chính sách phân bổ nguồn lực đồng đều giữa các địa phương
Trong giai đoạn đầu thực hiện tập trung hóa kinh tế, rất có thể dẫn đến hiện tượng phân hóa mức sống giữa các địa phương, tuy nhiên, thực tế cũng đã chứng minh khoảng cách chênh lệch giữa các địa phương vẫn có thể được thu hẹp sau một thời gian nhất định. Như vậy, đổi mới tư duy hoạch định chính sách nói chung và chính sách phân bổ nguồn lực nói riêng cần được thực hiện từ trung ương đến địa phương theo một số hướng cơ bản, đó là: (i) phải lấy lợi ích tổng thể quốc gia làm ưu tiên cao nhất; (ii) cần chấp nhận sự chênh lệch nhất định trong phát triển giữa các địa phương.
4.2. Các địa phương cần thay đổi tư duy “cục bộ địa phương” trong sử dụng tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu
Có địa phương cũng đã phát huy đúng lợi thế, nhưng cũng chỉ phát triển trên tư duy cục bộ, hành chính địa phương khép kín, thiếu tầm nhìn chiến lược mang tính bền vững. Việc duy trì tư duy cục bộ địa phương, duy trì cơ cấu kinh tế khép kín, vô hình chung các địa phương một mặt đã từ chối khai thác thế mạnh của các địa phương khác có lợi thế cạnh tranh, một mặt phải mất chi phí nhiều hơn vào việc giải quyết các vấn đề mà địa phương không có lợi thế. Chính vì vậy, cần đưa ra chính sách khuyến khích liên kết địa phương đủ mạnh trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu.
Bên cạnh việc đưa ra cơ chế khuyến khích hoặc gây sức ép liên kết địa phương, cũng cần đẩy mạnh tuyên truyền, nâng cao nhận thức của từng địa phương về tầm quan trọng và lợi ích của liên kết. Chính vì vậy, cần mở rộng các kênh truyền thông, tuyên truyền về tầm quan trọng và lợi ích của liên kết nói chung và liên kết địa phương nói riêng trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu.
4.3. Đảm bảo hiệu lực thực thi chính sách liên kết địa phương
Thực thi pháp luật nói chung và chính sách liên kết địa phương trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu nói riêng là quá trình chuyển hóa toàn bộ ý tưởng của chủ thể chính sách thành hiện thực hay nói một cách khác đây là quá trình hiện thực hóa pháp luật, chính sách. Thiết kế được chính sách có chất lượng là rất quan trọng, nhưng đảm bảo hiệu lực thực thi chính sách về sử dụng hiệu quả tài nguyên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu nói chung và chính sách liên kết địa phương nói riêng còn quan trọng hơn rất nhiều. Nếu hiệu lực thực thi chính sách liên kết địa phương thấp thì chính sách sẽ chỉ là những quy định trên giấy tờ, và thực tế liên kết địa phương cũng chỉ dưới dạng hình thức. Chính vì vậy, trong quá trình thực hiện chính sách, đòi hỏi việc theo dõi, đôn đốc phải được thực hiện thường xuyên để có những phát hiện kịp thời khắc phục những hạn chế, bất cập nhằm đảm bảo hiệu lực thực thi chính sách liên kết địa phương nói riêng và hệ thống luật pháp nói chung. Một trong những biện pháp để đảm bảo hiệu lực thực thi chính sách nói chung và chính sách liên kết địa phương trong sử dụng hiệu quả tài nguyên, bảo vệ môi trường và ứng phó với biến đổi khí hậu nói riêng là cần tăng cường cơ chế theo dõi, đánh giá, giám sát và chế tài để ràng buộc các cấp địa phương.
Kết luận
Liên kết là sự liên minh, kết hợp các quan hệ vật chất, tài chính giữa các chủ thể với nhau theo những thỏa thuận nhất định nhằm thực hiện các chương trình, mục tiêu nào đó để mang lại lợi ích chung cho các bên. Liên kết địa phương là sự hợp tác giữa các chủ thể trong hệ thống các đơn vị hành chính với nhau, bao gồm: liên kết giữa chính quyền Trung ương với chính quyền địa phương và liên kết các chính quyền địa phương.
Cơ sở để thực hiện liên kết địa phương là lợi thế so sánh của từng địa phương cụ thể. Lợi thế so sánh không chỉ ở trong các điều kiện tự nhiên, tài nguyên thiên nhiên mà còn có các điều kiện kinh tế - xã hội, công nghệ - kỹ thuật... tạo nên sự khác biệt giữa các địa phương. Do vậy, có thể thực hiện phân công lao động giữa các địa phương, tạo nên tính chuyên môn hóa và cạnh tranh trên cơ sở lợi thế so sánh và lợi thế cạnh tranh tuyệt đối của địa phương. Chính sự khác biệt giữa các địa phương khi được liên kết lại không làm mất đi động lực cạnh tranh, tính năng động sáng tạo của từng địa phương; đồng thời tạo nên sức mạnh tổng hợp cho khối liên kết đó. Bên cạnh đó, qua quá trình phát triển cho thấy nếu chỉ dựa vào lợi thế tĩnh về điều kiện tự nhiên của mỗi địa phương có thể được, để thực hiện chính sách ưu đãi kêu gọi đầu tư, mà thiếu sự liên kết để tạo ra lợi thế động nhằm tối ưu hóa nguồn lực hữu hạn về tài nguyên thì sẽ khó có thể nâng cao sức mạnh tập thể. Với quy hoạch phân bố lực lượng sản xuất theo mô hình cơ cấu kinh tế tỉnh, dẫn đến sự phân tán nguồn lực, thiếu sự liên kết để giải quyết những vấn đề chung như ô nhiễm môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu đang đặt ra khá gay gắt đối với mỗi địa phương. Chính vì vậy, liên kết địa phương có vai trò quan trọng không chỉ đối với từng địa phương mà còn đối với một vùng các địa phương được liên kết.
ThS. Nguyễn Thị Lý
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường
Bài viết đã được đăng trên Tạp chí Môi trường, chuyên đề II tháng 6 năm 2018.(Nguồn ảnh: Internet)
Tài liệu tham khảo
1. Đặng Văn Bào, Nghiên cứu cơ sở khoa học cho các giải pháp tăng cường liên kết vùng của Tây Nguyên với Duyên hải Nam Trung bộ trong sử dụng tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ môi trường và phòng tránh thiên tai, Đề tài cấp Nhà nước, Viện Hàn lâm khoa học và công nghệ Việt Nam, 2015;
2. Hiến pháp năm 2013;
3. Luật Bảo vệ và Phát triển rừng 2004; Luật Đất đai 2013; Luật Khoáng sản 2010; Luật Bảo vệ môi trường 2014; Luật Tài nguyên nước 2012; Luật phòng, tránh thiên tai 2013;
4. Nguyễn Văn Huân, Liên kết vùng từ lý luận đến thực tiễn; Tài liệu Hội thảo, Bộ Kế hoạch và Đầu tư;
5. Trần Thị Thu Hương, Luận án Tiến sĩ “Nghiên cứu nhân tố liên kết các địa phương trong vùng ở Việt Nam: trường hợp vùng Đồng bằng sông Cửu Long”, năm 2017.