Trên thế giới, khoa học nghiên cứu về chính sách công và phân tích chính sách với tư cách là một lĩnh vực khoa học xã hội, dựa trên những nguyên tắc kinh tế học, xã hội học, luật học và những chuyên ngành hàn lâm đã được hình thành từ lâu. Việc nghiên cứu các phương pháp phân tích chính sách và áp dụng trong ngành tài nguyên và môi trường có ý nghĩa rất quan trọng, tuy nhiên câu hỏi tiếp cận và sử dụng các công cụ/phương pháp phân tích chính sách trong quá trình phân tích chính sách ngành tài nguyên và môi trường như thế nào chưa được làm rõ trên cơ sở tiếp cận hoạch định chính sách như một quá trình. Việc xác định các phương pháp phân tích hay công cụ phù hợp có thể sử dụng hiệu quả cho từng khâu trong quá trình hoạch định chính sách cần được xem xét như một hướng tiếp cận mới. Bài viết xem xét các phương pháp phân tích chính sách định lượng và định tính và đánh giá sự phù hợp trong công tác hoạch định chính sách ngành tài nguyên và môi trường.Cách tiếp cận theo quá trình giúp khả năng ứng dụng của các phân tích chính sách được rõ ràng và sử dụng hiệu quả, phù hợp cho từng giai đoạn.

1. Đặt vấn đề

Khoa học nghiên cứu về chính sách công và phân tích chính sách với tư cách là một lĩnh vực khoa học xã hội, dựa trên những nguyên tắc kinh tế học, xã hội học, luật học và những chuyên ngành hàn lâm đã được hình thành từ lâu. Phân tích chính sách nói chung và phân tích chính sách tài nguyên và môi trường nói riêng tại Việt Nam vẫn là một vấn đề tranh luận do các đặc thù của ngành tài nguyên và môi trường, cũng như cách tiếp cận trong việc sử dụng các phương pháp phân tích.

Việc nghiên cứu các phương pháp phân tích chính sách và áp dụng trong ngành tài nguyên và môi trường có ý nghĩa rất quan trọng, nhằm trả lời các câu hỏi: Phương pháp/công cụ nào thường được sử dụng trong phân tích chính sách? Quá trình phân tích chính sách gồm những bước phân tích nào, mục đích của các bước phân tích này? Tiếp cận và sử dụng các công cụ/phương pháp phân tích chính sách trong quá trình phân tích chính sách ngành tài nguyên và môi trường như thế nào?Trả lời các câu hỏi trên đòi hỏi cần phân tích cả về lý luận và thực tiễn, đặc thù của quá trình hoạch định xây dựng chính sách. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi khái quát kết quả nghiên cứu lý luận bước đầu và đề xuất áp dụng một số phương pháp phân tích chính sách hiệu quả trong tình hình quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường hiện nay. Các nội dung chính được thảo luận trong bài viết tập trung vào các cách tiếp cận trong nghiên cứu chính sách công, chính sách ngành tài nguyên và môi trường; các phương pháp phân tích chính sách định lượng và định tính và khả năng áp dụng trong quá trình hoạch định chính sách ngành tài nguyên và môi trường; và tổng hợp đề xuất áp dụng các phương pháp phân tích chính sách trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường.

2. Phương pháp nghiên cứu

Đề tài được nghiên cứu dựa trên cách tiếp cận hệ thống cơ sở lý luận và kinh nghiệm quốc tế để từ đó phân tích, áp dụng vào tình hình Việt Nam. Các phương pháp nghiên cứu chủ yếu được sử dụng để giải quyết các vấn đề đã đặt ra là: (i) Phương pháp nghiên cứu lý thuyết: Nghiên cứu các học thuyết về cơ sở khoa học của chính sách và phân tích chính sách; (ii) Phương pháp nghiên cứu phân tích tổng hợp: Nghiên cứu thực tiễn về phân tích chính sách tài nguyên và môi trường, nhằm đánh giá khả năng áp dụng các phương pháp/công cụ phân tích chính sách trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường trong nước; (iii) Phương pháp chuyên gia: tham vấn chuyên gia về nội dung nghiên cứu. Hình 1 mô tả tổng quan phương pháp nghiên cứu.

3. Kết quả và bàn luận

Đến nay, có nhiều khái niệm về phân tích chính sách đã được trình bày. Theo Walter Williams (1971) “Phân tích chính sách là quá trình tổng hợp thông tin để sản sinh ra một công thức cho các quyết định chính sách, đồng thời cũng là quá trình xác định những thông tin cần thiết về chính sách trong tương lai” (William Dunn, Phân tích chính sách công, Prentice Hall, 1981). William Dunn đưa ra định nghĩa như sau: “Phân tích chính sách là một ngành khoa học xã hội ứng dụng, sử dụng nhiều phương pháp nghiên cứu và lập luận để tạo ra và truyền đạt những thông tin có liên quan đến lĩnh vực chính sách - thứ có thể được sử dụng trong quá trình chính trị để giải quyết các vấn đề xã hội” (William Dunn, sđd). Carl V. Patton định nghĩa “Phân tích chính sách là quy trình mà qua đó chúng ta xác định và đánh giá những chương trình hay chính sách lựa chọn nhằm mục đích làm giảm hoặc giải quyết các vấn đề kinh tế, xã hội”. Dù có những điểm khác nhau, nhưng các chuyên gia đều cho rằng, phân tích chính sách là hoạt động quan trọng và cần thiết trong chu trình chính sách, giúp tăng cường và cải thiện chất lượng các chính sách được ban hành và thực thi trong bối cảnh thế giới ngày càng phức tạp hơn với nhiều vấn đề có quan hệ với nhau.

Chu trình chính sách là một chu trình liên tục, không bao giờ ngừng nghỉ, với nhiều hoạt động tiếp diễn theo thời gian, từ khi phát hiện vấn đề chính sách cho đến khi vấn đề được giải quyết thông qua những can thiệp của nhà nước vào hoạt động của các đối tượng. Trong đó, phân tích chính sách không phải là một giai đoạn mà là một hoạt động hỗ trợ cho các giai đoạn của chu trình chính sách. Trong phạm vi bài viết này, chúng tôi thống nhất quan điểm chu trình chính sách được thực hiện với những nội dung công việc cơ bản sau: (1) Xác định vấn đề chính sách; (2) Hình thành chính sách; (3) Xây dựng chính sách; (4) Thực hiện chính sách; (5) Đánh giá thực hiện chính sách.

Có nhiều phương pháp phân tích chính sách khác nhau, trong đó có thể tiếp cận theo phương pháp định tính và định lượng (việc phân chia hai nhóm phương pháp chỉ mang tính chất tương đối). Việc sử dụng các phương pháp phân tích này có thể đơn lẻ hoặc kết hợp, phù hợp với mục đích và các bước trong một chu trình chính sách.

Theo định tính, các phương pháp phân tích thường được sử dụng như phương pháp nghiên cứu tài liệu, phương pháp tham vấn chuyên gia, phương pháp phân tích theo nhu cầu, phương pháp nghiên cứu điển hình, phương pháp phân tích theo mục tiêu, phương pháp phân tích đánh giá tác động.

Phương pháp nghiên cứu tài liệu: đây là phương pháp phổ biến nhất, được thực hiện với hầu hết các nghiên cứu phân tích chính sách. Phương pháp này tập trung vào việc phân tích các nội dung chính sách đã được văn bản hóa trong các tài liệu. Nội dung đánh giá cũng được thực hiện dựa trên những phản ánh về chính sách cũng như các nghiên cứu tham khảo qua các phương tiện truyền thông, các văn bản tài liệu chính thống và phi chính thống. Để thực hiện phân tích, cần biết khai thác tài liệu, các nguồn tài liệu chính thống sẽ giúp cung cấp thông tin chính xác hơn.Đồng thời, cần xem xét đánh giá trên các góc độ khác nhau, thông qua các ý kiến trái chiều.

Phương pháp chuyên gia có thể xem như một phương pháp quan sát gián tiếp. “Chuyên gia” ở đây được hiểu theo một nghĩa rất rộng. Họ có thể là các nhà nghiên cứu, có thể là những nhà hoạt động thực tiễn hoặc người dân. Trong phương pháp chuyên gia, người nghiên cứu sử dụng phương pháp phỏng vấn, điều tra bằng bảng hỏi, hoặc mở hội nghị để thảo luận... Mỗi phương pháp đều có những ưu việt và nhược điểm, tuỳ tình huống mà vận dụng linh hoạt và hiệu quả. Phỏng vấn thường được sử dụng để phát hiện các vấn đề của chính sách. Phỏng vấn sâu là để tiếp tục làm rõ những vấn đề chính sách đã được phát hiện ở bước phỏng vấn. Trong cả hai trường hợp, việc chọn mẫu để phỏng vấn và đặt câu hỏi phỏng vấn đóng một vai trò rất quan trọng. Khi chọn mẫu cần chú ý để mẫu đủ mang tính đại diện, nhưng phải đảm bảo tính ngẫu nhiên trong lựa chọn, không chọn một cách cố ý theo tình cảm chủ quan. Trong điều tra với bảng hỏi, các điểm quan trọng cần lưu ý là cách thiết kế câu hỏi nhằm phát hiện vấn đề liên quan tới chính sách cần điều tra (đặt câu hỏi); cách đặt giả thuyết điều tra; Chọn mẫu điều tra; Chọn kỹ thuật điều tra; Chọn phương pháp xử lý kết quả điều tra và thực hiện. Kết quả của phương pháp chuyên gia cũng có thể đưa ra những thông tin mang tính định lượng trong một số trường hợp cụ thể.

Phương pháp phân tích theo nhu cầu là phương pháp đưa ra các câu hỏi quan trọng về nhu cầu mà chính sách đang cố gắng hướng tới và đáp ứng nhu cầu đó. Bằng cách đối chiếu chính sách và kết quả thực hiện (hoặc kết quả được mong đợi) với chính sách đang được người dân yêu cầu trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường, nhà phân tích đưa ra những kết luận và lựa chọn thích hợp để đề xuất xây dựng hoặc sửa đổi chính sách.

Phân tích theo nhu cầu thường được tiến hành trong giai đoạn đầu tiên của chu trình chính sách: hình thành chính sách mới hay sửa đổi chính sách, cùng với việc xác định các mục tiêu chính sách. Trong trường hợp dùng để đưa ra những gợi ý sửa đổi chính sách, phân tích nhu cầu được tiến hành trong khi chính sách cũ đang được thực hiện và nảy sinh nhu cầu mới từ phía nhà quản lý, cơ quan thực thi, đối tượng thụ hưởng chính sách.

Phương pháp phân tích theo nghiên cứu điển hình nhằm xem xét các yếu tố về đối tượng nghiên cứu được xem là khác biệt hoàn toàn so với các đối tượng khác. Các thông tin thu được trong phân tích rất phong phú, cho phép đánh giá phân tích các chính sách ở các khía cạnh bất thường. Trong khi tiến hành phân tích theo nghiên cứu điển hình, lưu ý rằng một số dữ liệu thu thập được có thể là định lượng, chẳng hạn như số lượng các trường hợp tuân thủ tại thời điểm khác nhau trong ngày. Nghiên cứu điển hình không nhất thiết phải sử dụng dữ liệu định tính duy nhất. Nhìn chung, các nghiên cứu điển hình thường được coi là một biện pháp kỹ thuật định tính, nhưng chúng có thể chứa các thông tin định lượng. Một nghiên cứu điển hình cho nhiều thông tin về quá trình và kết quả, và những cách thức tồn tại, phát triển của chính sách. Nó cũng cho một số thông tin về tác động tổng thể của chính sách. Cách khắc phục sự hạn chế về phạm vi trong nghiên cứu điển hình là phải làm nhiều nghiên cứu điển hình để so sánh kết quả, xác định những điểm tương đồng và khác biệt trong việc thực hiện. Nghiên cứu so sánh này được thực hiện để làm rõ những tác động mà chính sách thể hiện.Nghiên cứu điển hình là một phương pháp khá toàn diện và mô phỏng được nhiều nhất các tác động của chính sách.

Phương pháp phân tích theo mục tiêu là một trong những phương pháp được sử dụng trong quá trình phân tích chính sách tài nguyên và môi trường. Chuyên gia phân tích chính sách không biết những tuyên bố công khai (hay ẩn ý) về mục tiêu, mục đích của chính sách. Điều này được thực hiện bằng cách lựa chọn một chuyên gia sàng lọc để đảm bảo người phân tích không tiếp cận được với mục tiêu của chính sách. Việc sàng lọc đánh giá này được thiết kế nhằm kiểm soát yếu tố chủ quan trong khi xem xét phân tích các mục tiêu của chính sách, đặc biệt quan trọng khi các yếu tố chủ quan đó có thể gây ảnh hưởng xấu, làm nhiễu khả năng phân tích tính đúng - sai của chính sách. Mặc dù phân tích theo mục tiêu đã được sử dụng trong hơn nửa thế kỷ, các tài liệu về chúng vẫn còn thưa thớt và phần lớn nặng về lý thuyết trong khi phương pháp này vẫn đang được sử dụng trên thực tế.

Phương pháp phân tích đánh giá tác động là cách kiểm định xem liệu các mục tiêu của một chính sách đã được triển khai có đạt được hay không nhờ cách tiếp cận định lượng và thực chứng chứ không phải chuẩn tắc. Để quyết định triển khai chính sách xã hội nào, cần phải hiểu rõ mối quan hệ nhân quả tồn tại giữa hành động can thiệp và kết quả của nó. Chỉ có thể đánh giá chính xác mối quan hệ nhân quả này nếu ta có được một “kịch bản đối chứng”: điều gì có thể sẽ xảy ra đối với những đối tượng thụ hưởng của chương trình hay của chính sách nếu hoạt động can thiệp này không được thực hiện.

Cách tiếp cận thứ hai là phân tích định lượng, có thể kể đến các phương pháp thường được sử dụng như khảo sát, điều tra, phân tích thử nghiệm, phân tích hiệu quả chi phí, phân tích đa tiêu chí...

Phương pháp khảo sát, điều tra - còn được gọi là phương pháp kiến tạo xã hội. Đây là một phương pháp hiệu quả để phân tích chính sách. Bản chất phương pháp này là quan sát hoặc tự mình trải nghiệm để nhận dạng những tác động của chính sách, những tác động trực tiếp, nối tiếp, kế tiếp và gián tiếp của chính sách. Phương pháp này đòi hỏi người làm chính sách phải biết nhạy cảm trước mỗi biến động của xã hội, dù rất nhỏ, để từ đó suy luận ra những tác động tiêu cực hay tích cực của các chính sách. Có thể sử dụng nhiều phương pháp để nhận dạng như khảo sát thực địa, điều tra xã hội. Khảo sát chính sách không giống như khảo sát thị trường. Khảo sát biến đổi xã hội là một công việc rất khó khăn. Trước hết cần dựa trên những cơ sở lý thuyết về biến đổi xã hội chẳng hạn, quan sát tập quán, mức sống, lối sống, văn hoá ứng xử của cộng đồng, để từ đó đưa ra những phán đoán về chính sách và các kết quả thực thi chính sách.

Phương pháp phân tích thử nghiệm bao gồm các phương pháp quan sát, thí nghiệm, thực nghiệm. Thử nghiệm được tiến hành để tìm hiểu tác động của một can thiệp cụ thể vào một biến nào đó. Bằng phương tiện của một thử nghiệm, có thể cung cấp bằng chứng thuyết phục về mối quan hệ giữa một can thiệp và tác động. Như vậy, phương pháp thử nghiệm rất thích hợp để trả lời các câu hỏi đánh giá, trong đó nguyên nhân đóng vai trò trung tâm. Trong bối cảnh các phân tích chính sách trong lĩnh vực tài nguyên và môi trường, một thử nghiệm được thiết kế để cung cấp nhận định sâu sắc về tác động của chính sách, do đó, thử nghiệm là một phương pháp tiếp cận truyền thống có hiệu quả.

Phương pháp phân tích hiệu quả - chi phí là phân tích mở rộng của phân tích tài chính, được sử dụng chủ yếu bởi các chính phủ và cơ quan quốc tế để xem xét một dự án hay chính sách có làm tăng phúc lợi cộng đồng hay không (Frances Perkins, Practical Cost Benefit Analysis: Basic Concepts and Applications, 1994). Anthony E. Boardman cũng giải thích: Phương pháp phân tích hiệu quả - chi phí là một phương pháp đánh giá chính sách, trong đó giá trị của tất cả các kết quả chính sách đối với mọi thành viên trong xã hội nói chungđược lượng hóa bằng tiền. Lợi ích xã hội ròng là thước đo giá trị của chính sách (Anthony E. Boardman và cộng sự, Cost - Analysis: Concepts and Practices, 2001). Như vậy, có thể hiểu, đây là một phương pháp thường được tiến hành trong quá trình ra quyết định nên chấp nhận hay loại bỏ một chính sách kinh tế - xã hội dựa trên tính hiệu quả của nó, hoặc quyết định lựa chọn giữa hai hay nhiều các chính sách có tính chất loại trừ lẫn nhau.

Phương pháp phân tích đa tiêu chí (MCA) là phương pháp đánh giá các giải pháp thay thế khác nhau dựa trên một số tiêu chí, và kết hợp các đánh giá riêng rẽ vào một đánh giá tổng thể (J.S. Dodgson và cộng sự, Multi-criteria analysis: a manual, 2009). Trong phương pháp này, mục tiêu mong muốn và các thuộc tính (hoặc các chỉ số tương ứng) được xác định cụ thể. Việc đo lường các chỉ số này thường dựa trên một phân tích định lượng (thông qua tính điểm, xếp hạng và đánh trọng số) dựa trên các nhóm và tiêu chí tác động. Trong phân tích chính sách tài nguyên và môi trường, đây là phương pháp được sử dụng đã từ lâu và ngày càng được phổ biến, hoàn thiện hơn do có nhiều ưu điểm và đáp ứng được nhu cầu về đánh giá chính sách trong quá trình phát triển bền vững.

Việc lựa chọn các phương pháp phân tích chính sách tùy thuộc mục tiêu, yêu cầu của từng hoạt động phân tích chính sách cụ thể, cũng như điều kiện về chuyên gia, trang thiết bị và cơ sở vật chất thực hiện nghiên cứu.

4. Phân tích theo chu trình chính sách của ngành tài nguyên và môi trường

Như vậy có thể thấy các phương pháp phân tích chính sách định tính hay định lượng đã được áp dụng trong công tác xây dựng, hoạch định, đánh giá chính sách của các ngành, lĩnh vực khác nhau. Đối với ngành tài nguyên và môi trường, các đối tượng tác động của chính sách bao gồm các tài nguyên, các định chế môi trường, pháp nhân hoặc chủ thể trong xã hội. Việc áp dụng các phương pháp phân tích sẽ rõ ràng hơn khi xem xét các giai đoạn của chu trình chính sách. Các giai đoạn này như đã đề cập, sẽ gồm (1) Xác định vấn đề chính sách; (2) Hình thành chính sách; (3) Xây dựng chính sách; (4) Thực hiện chính sách; (5) Đánh giá thực hiện chính sách.

5. Kết luận

Việc áp dụng các phương pháp phân tích theo chu trình chính sách, cụ thể với ngành tài nguyên và môi trường giúp phân biệt rõ ràng mục đích, phạm vi và hiệu quả của mỗi phương pháp phân tích. Các phương pháp này cần được xem xét áp dụng đồng bộ, phối hợp để làm rõ các mục tiêu phân tích tại mỗi giai đoạn của chu trình chính sách.

Việc tiếp cận các phương pháp phân tích theo định lượng và định tính cho phép phân tích làm rõ hơn các tác động trong ngắn hạn hay dài hạn, tới các đối tượng chịu tác động cụ thể của chính sách, như các đối tượng về tài nguyên, môi trường, hay các thực thể xã hội.

Đề xuất áp dụng các phương pháp phân tích của nghiên cứu mang tính tương đối và khuyến nghị. Việc áp dụng thực tế cần xem xét rõ ràng mục đích phân tích, năng lực, và nguồn lực phù hợp.

Tài liệu tham khảo

1. Agranoff, R. and Radin, B. (1991) ‘The comparative case study approach in public administration’, Research in Public Administration, vol 1, no 1, p. 203-231.

2. Ann Crabbé and Pieter Leroy, The Handbook of Environmental Policy Evaluation, 2008.

3. Anthony E. Boardman và cộng sự, Cost - Benefit Analysis: Concepts and Practices, 2001.

4. B. Guy Peter, Public Policy Instruments: Evaluating the Tools of Public Administration (New Horizons in Public Policy), 1999.

5. Carl V. Patton, David S. Sawicki và Jenifer J. Clark, Basis Methods of Policy Analysis and Planing, Pearson, 1993.

6. Daniel Lemer, Harold D. Lasswell, The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method, Stanford University Press, University Microfilms International, 2002.

7. D. Campbell, J. Stanley, Experimental and Quasi-Experimental Designs for Research, 1968.

8. D. Stone, Polidy Pradox and Polical Reason, Foresman and Company, 1988.

9. D. Weimer và C. Vining, Policy Analysis: Concepts and Practices, Taylor & Francis, 2011.

10. Frances Perkins, Practical Cost Benefit Analysis: Basic Concepts and Applications, 1994.

11. G. Brewer và P.de Leon, The Foundations of Policy Analysis, Homewood, IL: Dorsey Press, 1983.

12. James Anderson, Public Policymaking, seventh edition, Cengage Learning, 2011

13. J. Dewey, How we think, Dover Publications INC., 1997

14. J.S. Dodgson và cộng sự, Multi-criteria analysis: a manual, 2009

15. Michal Ben-Gera, The Role of Ministries in the Policy System: Policy Development, Monitoring and Evaluation, paper prepared for SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management), a joint initiative of the OECD and the EU, 2/2006.

16. Patton và cộng sự, Basic Methods of Policy Analysis and Planning, 2013.

17. Thomas Dye, Understanding Public Policy, Prentice Hall, 2002.

18. Walter Williams, Social policy research and analysis, American Elsevier Publishing Company, 1971

19. William Jenkin, Policy Analysis: A Political and Organisational Perspective, 1978.

20. William N. Dunn, Public Policy Anasalysis: An introduction, Pearson, 2008.