Hệ thống pháp luật về đa dạng sinh học (ĐDSH) vẫn tồn tại những bất cập và chồng chéo nhất định. Các luật hiện hành như Luật ĐDSH, Luật Lâm nghiệp và Luật Thủy sản chưa thống nhất về một số quy định hoặc còn thiếu một số quy định hoặc chưa hoàn thiện. Vì vậy, cần bổ sung, sửa đổi một số nội dung liên quan tới bảo tồn ĐDSH để hoàn thiện khung chính sách pháp luật, phù hợp với tình hình hiện nay.

1. Khung chính sách về bảo tồn đa dạng sinh học và các dịch vụ hệ sinh thái

1.1. Khung chính sách về đa dạng sinh học và các dịch vụ hệ sinh thái của Việt Nam

Ở cấp độ cao nhất, nhu cầu bảo tồn ĐDSH ở Việt Nam đã được xác định trong Hiến pháp (được Quốc hội thông qua ngày 21 tháng 11 năm 2013). Nhiều bộ luật quan trọng trong lĩnh vực quản lý tài nguyên thiên nhiên đã được ban hành và dần được hoàn thiện, theo thứ tự thời gian như: Luật Bảo vệ và phát triển rừng (năm 1991; sửa đổi, bổ sung năm 2004; sửa đổi và đổi thành Luật Lâm nghiệp năm 2017); Luật Đất đai (năm 1993; sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2003 và 2013); Luật Bảo vệ môi trường (năm 1993; sửa đổi, bổ sung năm 2005, 2014, 2020); Luật Tài nguyên nước (năm 1998, sửa đổi, bổ sung năm 2012); Luật Tài nguyên, Môi trường biển và Hải đảo năm 2015; Luật Thủy sản (năm 2003, sửa đổi, bổ sung năm 2017); Luật Quy hoạch 2017. Đặc biệt, Luật ĐDSH được Quốc hội thông qua năm 2008 và có hiệu lực từ năm 2009 đã mở ra một bước ngoặt đối với công tác bảo tồn ĐDSH.

Kể từ khi Luật ĐDSH được Quốc hội phê chuẩn năm 2008 tới nay, để tạo lập hành lang pháp lý quản lý tổng thể và toàn diện các vấn đề về ĐDSH, Chính phủ và các bộ, ngành đã xây dựng và ban hành 196 văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành luật ĐDSH và các luật khác liên quan tới bảo tồn ĐDSH bao gồm các Nghị định, Quyết định, Nghị quyết, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; các Thông tư, Thông tư liên tịch của các Bộ, ngành liên quan.

Các văn bản quy phạm pháp luật liên quan tới bảo tồn ĐDSH được xây dựng theo hệ thống 3 luật: Luật Đa dạng sinh học 2008, Luật Bảo vệ và phát triển rừng 2004 được sửa đổi Luật Lâm nghiệp 2017 và Luật Thủy sản 2003 được sửa đổi Luật Thủy sản 2017. Một số quy định trong các Luật này không thống nhất hoặc xung đột, cụ thể, theo Luật Lâm nghiệp (2017), rừng đặc dụng được chia thành: (i) vườn quốc gia; (ii) khu dự trữ thiên nhiên; (iii) khu bảo tồn (KBT) loài - sinh cảnh; (iv) khu bảo vệ cảnh quan; and (v) rừng nghiên cứu, thực nghiệm khoa học, trong khi đó Luật ĐDSH (2008) chia KBT thành 4 hạng: (i) vườn quốc gia; (ii) khu dự trữ thiên nhiên; (iii) KBT loài - sinh cảnh; and (iv) khu bảo vệ cảnh quan. Do tên gọi, phân hạng, các tiêu chí và tiêu chuẩn phân hạng khu bảo tồn chưa được thống nhất giữa Luật ĐDSH 2008 và Luật Lâm nghiệp 2017 nên dẫn tới sự chồng chéo và mâu thuẫn về bậc phân hạng trong hệ thống các KBT; không thống nhất về phân khu chức năng và vùng đệm của các KBT; ngoài ra, còn bất cập, khó khăn trong quản lý các KBT có các hệ sinh thái (HST) hỗn hợp, ví dụ, KBT có cả các HST rừng, đất ngập nước (ĐNN), biển (rạn san hô, cỏ biển…) dẫn đến làm suy giảm ĐDSH, các HST và dịch vụ của chúng.

Do các văn bản có nhiều quy định bị chồng chéo, không đồng nhất liên quan tới quản lý và bảo tồn ĐDSH ngay từ các Nghị định hướng dẫn thực hiện các luật này, tới các văn bản pháp lý ban hành tiếp theo, dẫn đến những khó khăn, bất cập trong việc thực thi chính sách về bảo tồn ĐDSH, đặc biệt ở các địa phương. Từ sự không thống nhất giữa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về ĐDSH chủ yếu giữa hai ngành tài nguyên và môi trường và nông nghiệp và phát triển nông thôn đã dẫn tới sự chồng chéo trong hệ thống quản lý bảo tồn ĐDSH ở các cấp trung ương và địa phương và gây khó khăn cho việc áp dụng và thực thi pháp luật về ĐDSH. Điều này đã thể hiện rõ trong các báo cáo “đánh giá kết quả triển khai thực hiện Luật Đa dạng sinh học” của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (NN&PTNT) và đặc biệt là các tỉnh, thành phố và một số KBT.

Tóm lại, mặc dù đã ban hành nhiều chính sách về bảo tồn ĐDSH và HST, tuy nhiên, chất lượng của một số chính sách chưa cao, một số quy định chưa phù hợp hoặc mâu thuẫn với thực tế do được xây dựng không dựa vào mối tương tác khoa học, chính sách và thực tiễn, dẫn đến khó khăn trong việc thực hiện. Hơn nữa, tỷ lệ phần trăm các chính sách về quản lý các HST ĐNN, biển và ven biển còn hạn chế, chỉ chiếm 4,5% và 17,8% tương ứng trong tổng số các văn bản chính sách về bảo tồn ĐDSH, trong khi đó các HST này đóng vai trò rất quan trọng trong kinh tế - xã hội tại Việt Nam.

1.2. Tổ chức quản lý nhà nước về đa dạng sinh học

Điều 6 của Luật ĐDSH 2008 đã quy định: Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về ĐDSH; Bộ Tài nguyên và Môi trường (TN&MT) chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về ĐDSH; bộ, cơ quan ngang bộ trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện quản lý nhà nước về ĐDSH theo phân công của Chính phủ; UBND các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thực hiện quản lý nhà nước về ĐDSH theo phân cấp của Chính phủ.

Ở cấp quốc gia, những cơ quan chịu trách nhiệm quản lý trực tiếp về ĐDSH là Cục Bảo tồn thiên nhiên và ĐDSH thuộc Tổng cục Môi trường; Tổng cục Biển & Hải đảo thuộc Bộ TN&MT; Vụ Khoa học Công nghệ & Môi trường; Cục Kiểm lâm, Vụ Quản lý rừng đặc dụng, phòng hộ thuộc Tổng cục Lâm nghiệp; Vụ Bảo tồn và phát triển nguồn lợi thủy sản thuộc Tổng cục Thuỷ sản thuộc Bộ NN&PTNT.

Tại địa phương, chính quyền tỉnh và các Sở TN&MT và NN&PTNT là các cơ quan chịu trách nhiệm chính trong việc thực hiện các chính sách, pháp luật và kế hoạch quốc gia về ĐDSH.

Hiện tại, việc quản lý các KBT được phân cấp trách nhiệm đến địa phương theo các mức độ thích hợp (Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và cấp huyện). Hiện nay, có 06 VQG do Tổng cục Lâm nghiêp, Bộ NN&PTNT trực tiếp quản lý, số còn lại do các địa phương quản lý (UBND tỉnh, Sở NN&PTNT, Sở TN&MT, Chi cục kiểm lâm). Sự phân công, phân cấp quản lý KBT đã bộc lộ chồng chéo và bất cập, bởi vậy tiến tới cần thành lập một cơ quan quản lý thống nhất hệ thống các KBT ở Việt Nam.

Ở góc độ bảo tồn nguồn gen, có nhiều bộ tham gia quản lý nguồn gen: Bộ TN&MT được giao là đầu mối quản lý chung về nguồn gen và an toàn sinh học. Tuy nhiên, trên thực tế, Bộ NN&PTNT đang được giao chủ trì việc bảo tồn nguồn gen giống cây trồng, vật nuôi, thủy sản; Bộ KH&CN được giao là đầu mối triển khai thực hiện các nhiệm vụ về quỹ gen và bản quyền tri thức truyền thống về nguồn gen. Ngoài ra, thực hiện nhiệm vụ quản lý nguồn gen còn có các Bộ Công thương và Bộ Y tế.

Mặc dù, Chính phủ đã nỗ lực tái cơ cấu tổ chức quản lý ĐDSH tại trung ương và địa phương, nhưng bộ máy vẫn còn rất cồng kềnh, nhiều đầu mối, sự phân công trách nhiệm quản lý nhà nước về đa dạng sinh học chưa rõ ràng giữa Bộ TN&MT và Bộ NN&PTNT cũng như giữa các cơ quan chức năng ở địa phương, dẫn tới sự chồng chéo và xung đột về chức năng và nhiệm vụ. Bên cạnh đó, sự phối hợp liên ngành trong quản lý chưa chặt chẽ và hạn chế do thụ động và thiếu tính liên tục. Nguồn nhân lực cho công tác bảo tồn ở địa phương còn thiếu hụt, bị chia cắt theo hai hệ thống ngành như trên, chưa được đào tạo về chuyên môn nghiệp vụ bảo tồn đa dạng sinh học. Đặc biệt, tại hầu hết các Sở TN&MT ở địa phương chưa có đơn vị chức năng và cán bộ chuyên ngành bảo tồn ĐDSH, dẫn đến hiệu quả quản lý ĐDSH thấp.

Việc chồng chéo trong quản lý nhà nước về ĐDSH và các hệ sinh thái khác nhau một mặt là những động lực tác động tiêu cực đến việc sử dụng, khai thác bền vững những dịch dụ hệ sinh thái, mặt khác làm giảm khả năng cung cấp dịch vụ của hệ HST.

Hình 1. Sơ đồ tổ chức quản lý nhà nước về ĐDSH ở Việt Nam

2. Những tác động của các chính sách đối với bảo tồn ĐDSH và dịch vụ sinh thái

Những chính sách pháp luật và tổ chức quản lý ĐDSH ở Việt Nam đã đề cập ở những phần trên nhằm đáp ứng các yếu tố động lực và áp lực tác động tới đa dạng sinh học và các dịch vụ hệ sinh thái như đã phân tích ở Phần IV, gồm (i) thay đổi dân số học làm tăng mức tiêu thụ tài quán về chính sách bảo tồn đa dạng sinh học; (ii) tăng trưởng kinh tế theo mô hình thiếu bền vững; (iii) chồng chéo về chức năng quản lý về đa dạng sinh học giữa các cơ quan liên quan; (iv) thiếu đồng bộ và nhất quan về chính sách bảo tồn đa dạng sinh học; (v) thiếu hiệu quả trong công tác giáo dục, truyền thông nâng cao nhận thức về bảo tồn đa dạng sinh học; (vi) phát triển khoa học công nghệ; và (vii) nguồn lực hạn chế cho công tác bảo tồn, phát triển đa dạng sinh học. Các áp lực đến đa dạng sinh học như (i) chuyển đổi đất đai/mặt nước cho phát triển cơ sở hạ tầng thiếu cơ sở khoa học; (ii) khai thác quá mức và trái phép tài nguyên sinh vật; (iii) ô nhiễm môi trường; (iv) biến đổi khí hậu; và (v) sự du nhập các loài ngoại lai xâm hại.

Mỗi nhóm yếu tố động lực và áp lực chính được xác định có những tác động tới đa dạng sinh học và các dịch vụ hệ sinh thái ở Việt Nam đều có những văn bản pháp luật, chính sách tương ứng được xây dựng và ban hành. Đây là các hành động phản hồi của các nhà quản lý và hoạch định chính sách nhằm quản lý hiệu quả ĐDSH và các dịch vụ hệ sinh thái.

Bên cạnh một số kết quả đạt được thông qua các hoạt động thực hiện chính sách pháp luật liên quan tới bảo tồn ĐDSH và các dịch vụ HST thì còn tồn tại một số hạn chế như đã đề cập cụ thể.

3. Tác động của chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng đối với phát triển bền vững

Có thể thấy chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng là một chính sách sáng suốt và là cơ chế đóng góp tài chính, được xem là những chính sách đột phá cho việc xã hội hóa các nguồn đầu tư, góp phần tìm kiếm nguồn tài chính bền vững cho bảo tồn tài nguyên rừng - dịch vụ cung cấp, dịch vụ điều tiết quan trọng của hệ sinh thái rừng. Sau 10 năm thực hiện, chính sách này đã gặt hái được nhiều thành công trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội, môi trường và được công nhận là một trong mười thành tựu lớn nhất của ngành lâm nghiệp giai đoạn 2011-2015 (Bộ NN&PTNT, 2017). Doanh thu từ Chi trả dịch vụ môi trường rừng hiện chiếm 22% tổng mức đầu tư hàng năm của toàn xã hội trong ngành lâm nghiệp.

Theo Tổng Cục lâm nghiệp, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, riêng năm 2019, cả nước thu được hơn 2.800 tỷ đồng tiền DVMTR để chi trả hỗ trợ trong công tác quản lý bảo vệ 6,3 triệu ha rừng, chiếm 43% tổng diện tích rừng toàn quốc, giúp duy trì độ che phủ rừng, nâng cao chất lượng rừng, từng bước cải thiện môi trường sinh thái, giảm nhẹ các tác động do biến đổi khí hậu gây ra.

Nhờ các hành động thực hiện theo các văn bản pháp luật và chính sách mà trong 03 năm 2016- 2018 thực hiện Chương trình mục tiêu phát triển Lâm nghiệp bền vững giai đoạn 2016 - 2020, một số các chỉ tiêu đã đạt và vượt kế hoạch như, công tác bảo vệ rừng tăng, diện tích rừng bị thiệt hại giảm, diện tích trồng rừng và diện tích rừng được phục hồi tăng. Đặc biệt, Luật Lâm nghiệp 2017 có nhiều điều khoản mới làm cơ sở pháp lý cho phát triển và bảo vệ rừng nói chung, đặc biệt bảo vệ và phát triển rừng tự nhiên.

4. Các giải pháp chính sách nhằm duy trì và tăng chất lượng hệ sinh thái

4.1. Giải pháp chính sách nhằm duy trì và tăng chất lượng hệ sinh thái rừng

Có 2 nhóm chính sách liên quan đến bảo vệ rừng và chia sẻ lợi ích từ hệ sinh thái rừng: (i) chính sách bảo vệ và phát triển rừng và (ii) chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng cùng nhiều giải pháp khuyến khích để huy động các cộng đồng tham gia bảo vệ rừng.

Chính sách bảo vệ và phát triển rừng: Đáng chú ý nhất là chính sách trồng mới 5 triệu ha rừng, được thể hiện từ Quyết định số 661/QĐ-TTg của Thủ tướng ký ngày 29 tháng 7 năm 1998 phê duyệt Mục tiêu, Nhiệm vụ, Chính sách và Tổ chức thực hiện trồng mới 5 triệu ha rừng. Sau hơn 10 năm thực hiện, Dự án này được Chính phủ và Quốc Hội trong Hội nghị tổng kết vào tháng 10/2010, đánh giá là đã đạt nhiều kết quả quan trọng. Độ che phủ rừng tăng từ 32% năm 1998 lên 39,5% năm 2010. Cả nước đã giao 9.999.892 ha trên tổng số 16,24 triệu ha quy hoạch làm đất lâm nghiệp. Đến năm 2010, trữ lượng gỗ của cả nước là 935,3 triệu m³, tăng 24,4% so với 1998.

Đến năm 2012, Thủ tướng chính phủ đã ký Quyết định số 57/QĐ-TTg. ngày 01/2012 Phê duyệt Kế hoạch quốc gia về bảo vệ và phát triển rừng giai đoạn 2011- 2020. Tới năm 2020, Việt Nam có 14.677.215 ha đất lâm nghiệp. Trong đó, 10.279.185 ha là rừng tự nhiên và 4.398.030 ha là rừng trồng. Diện tích đất có rừng đủ tiêu chuẩn để tính tỷ lệ che phủ toàn quốc là 13.919.557 ha, tỷ lệ che phủ đạt 42,01 % (Quyết định số 1558/2021/QĐ-BNN-TCLN, 2021).

Ngày 1/4/2021, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Chiến lược phát triển lâm nghiệp Việt Nam giai đoạn 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050 với các mục tiêu cụ thể: (i) trồng rừng sản xuất: khoảng 340.000 ha/năm vào năm 2030; (ii) trồng rừng phòng hộ, rừng đặc dụng: bình quân 4.000-6.000 ha/năm; (iii) phục hồi rừng phòng hộ, đặc dụng bình quân 15.000 ha/năm; (iv) tổng thu tiền PFES tăng bình quân 5%/năm; (v) tỷ lệ độ phủ rừng toàn quốc ổn định từ 42%-43%.

Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng: chi tiết về chính sách chi trả DVMTR đã được trình bày ở các phần trên.

4.2. Giải pháp chính sách nhằm duy trì và tăng chất lượng HST đất ngập nước

Tại Quyết định số 1479/QĐ-TTg ngày 13 tháng 10 năm 2008, Chính phủ đã phê duyệt "Quy hoạch hệ thống khu bảo tồn vùng nước nội địa đến năm 2020" với 45 khu. Có thể xem đây là quy hoạch đầu tiên về khu bảo tồn ĐNN.

Quyết định 1250/QĐ-TTg, ngày 31/7/2013 phê duyệt Chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, trong đó, thực hiện kế hoạch bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng ĐNN trên phạm vi toàn quốc, ưu tiên đối với lưu vực sông trọng yếu. Quyết định số 45/QĐ-TTG, ngày 08/01/2014 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch tổng thể bảo tồn Đa dạng sinh học của cả nước đến năm 2020, định hướng đến năm 2030, trong đó có 60 khu bảo tồn trên các vùng ĐNN và biển.

Đến năm 2019, Chính phủ ban hành Nghị định số 66/2019/NĐ-CP ngày 29/7/2019 về Bảo tồn và sử dụng bền vững các vùng đất ngập nước. Nghị định này đã thay thế NĐ 109/2003. Điều đáng lưu ý là Tại Điều 26 của Nghị định này, đã quy định Chia sẻ lợi ích từ dịch vụ hệ sinh thái của vùng đất ngập nước quan trọng (nằm ngoài khu bảo tồn) với Khoản 2: Các bên liên quan được chia sẻ lợi ích từ dịch vụ hệ sinh thái đất ngập nước quan trọng; và Khoản 3: Các hoạt động chia sẻ lợi ích trên các vùng đất ngập nước quan trọng.

Hệ thống bảo tồn ĐNN mặc dù đã được đề cập trong Quy hoạch tổng thể bảo tồn ĐDSH của cả nước (2014) nhưng tiến triển rất chậm, cho tới nay mới chỉ có 04 khu bảo tồn ĐNN được thành lập theo quy định của Luật ĐDSH là: Khu Bảo tồn loài-sinh cảnh vườn chim Đông Xuyên, tỉnh Bắc Ninh, Khu Bảo tồn loài-sinh cảnh Phú Mỹ, tỉnh Kiên Giang và KBT ĐNN Thái Thụy, tỉnh Thái Bình (năm 2019) và KBT ĐNN Tam Giang-Cầu Hai, tỉnh Thừa Thiên-Huế (tháng 2/2020). Ngoài ra, Việt Nam đã có 9 khu Ramsar được công nhận. Trong 11 khu DTSQ thế giới ở Việt Nam, có 6 khu là vùng ĐNN nội địa và ven biển: Cần Giờ-Tp. Hồ Chí Minh; Cát Bà - Hải Phòng; Ven biển liên tỉnh châu thổ sông Hồng -Thái Bình, Nam Định, Ninh Bình; Kiên Giang (2006); Mũi Cà Mau - Cà Mau (2009); và Cù Lao Chàm - Quảng Nam (Bộ TN&MT, 2020).

Như vậy, có thể thấy chính sách chi trả dịch vụ hệ sinh thái đất ngập nước đã bước đầu được thể chế hóa tại những quy định trên của Nghị định số 66/2019/NĐ-CP ngày 29/7/2019. Tuy nhiên, các quy định về mức giá chi trả của các chủ thể sử dụng cho từng loại dịch vụ chưa được đề cập. Bởi vậy cần phải có những văn bản pháp lý riêng để thực hiện chính sách chi trả dịch vụ hệ sinh thái/môi trường đất ngập nước.

4.3. Giải pháp chính sách nhằm duy trì và tăng chất lượng HST biển và ven biển

Năm 2008, Chính phủ Việt Nam đã ban hành Nghị định số 57/2008/NĐ-CP ngày 02/5/2008 về Quy chế quản lý các Khu bảo tồn biển Việt Nam có tầm quan trọng quốc gia và quốc tế. Sau đó, năm 2010, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành quyết định số 742/2010/QĐ-TTg phê duyệt Quy hoạch hệ thống khu bảo tồn biển Việt Nam đến năm 2020, gồm 16 KBT biển (chiếm 0,24% diện tích biển). Năm 2020, đã có 12/16 khu bảo tồn biển với tổng diện tích là 213.400 ha đã được thành lập và đưa vào hoạt động (Tổng cục Thủy sản, 2021).

Năm 2015, Quốc Hội Việt Nam đã phê chuẩn Luật Tài nguyên, Môi trường biển và Hải đảo. Đây là bộ Luật quan trọng có các Chương và nhiều điều khoản quy định quản lý, điều tra, nghiên cứu, khai thác, quy hoạch tài nguyên biển và hải đảo trong có tài nguyên sinh vật biển trong các hệ sinh thái biển và ven bờ.

Quyết định số 1570/2013/QĐ-TTg phê duyệt Chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên và bảo vệ môi trường biển đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030. Trong đó, có mục tiêu: nâng cao khả năng thích ứng với biến đổi khí hậu, duy trì chức năng sinh thái và năng suất sinh học của các hệ sinh thái biển nhằm bảo vệ đa dạng sinh học biển và các nguồn lợi từ biển.

Về chính sách chi trả dịch vụ hệ sinh thái biển: cho tới nay, việc thực hiện chi trả các dịch vụ hệ sinh thái biển vẫn thực hiện ở góc độ tự phát. Có những thí dụ điển hình như: thu phí từ dịch vụ thăm quan du lịch tại Khu bảo tồn biển vịnh Nha Trang, Vịnh Hạ Long và tại VQG Côn Đảo. Vì vậy, cần có chính sách thí điểm về chi trả dịch vụ HST biển và ven biển để thu được giá trị lợi ích của các HST này mang lại cho con người và xã hội.

5. Những khoảng trống trong chính sách và đề xuất nhằm tăng chất lượng hệ sinh thái

5.1. Hệ thống pháp luật ĐDSH vẫn tồn tại những bất cập và chồng chéo nhất định

Pháp luật về ĐDSH hiện nay về cơ bản đảm bảo được tính thống nhất nội tại ở mức độ cao của hệ thống pháp luật về bảo vệ tài nguyên và môi trường, phục vụ mục tiêu phát triển bền vững đất nước. Luật ĐDSH đã quy định những vấn đề chung nhất về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH, còn các vấn đề mang tính đặc thù vẫn được quy định trong các luật chuyên ngành đặc biệt như Luật Lâm nghiệp và Luật Thủy sản đã được Quốc Hội thông qua năm 2017. Tuy vậy vẫn còn một số bất cập và chồng chéo:

1. Chưa thống nhất về các khái niệm, bậc phân hạng và phân khu chức năng của khu bảo tồn giữa Luật Lâm nghiệp 2017 và Luật Đa dạng sinh học.

2. Thực tế triển khai các hoạt động quản lý an toàn sinh học đối với sinh vật biến đổi gen, quản lý nguồn gen, cũng như thực hiện quản lý tiếp cận nguồn gen tại nước ta còn thiếu sự liên kết, chia sẻ, trao đổi thông tin. Việc phân công, phân cấp, quy định trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý trong việc kiểm soát sinh vật ngoại lai xâm hại còn thiếu rõ ràng, chồng chéo. Vấn đề quản lý, cấp phép nhập khẩu sinh vật ngoại lai vào Việt Nam chưa có sự thống nhất.

3. Khái niệm Dịch vụ hệ sinh thái chưa được đề cập và thể chế hóa trong các văn bản chính sách pháp luật về ĐDSH của Việt Nam.

4. Hiện nay, vẫn chưa có chính sách mang tính pháp lý về chi trả dịch vụ hệ sinh thái đất ngập nước và dịch vụ hệ sinh thái biển trong khi các hệ sinh thái này có rất nhiều các dịch vụ quan trọng cung cấp cho người dân tài nguyên lương thực và thủy sản, du lịch, nghỉ dưỡng và điều tiết môi trường, khí hậu.

5. Quy trình vận hành hồ chứa, liên hồ chứa còn chưa được thực hiện đầy đủ và hiệu quả (giữa các Bộ Công thương, Bộ NN&PTNT và Bộ TN&MT).

6. Chưa thực hiện quy hoạch hệ thống khu bảo vệ nguồn lợi thủy sản và các vùng cấm khai thác thủy sản có thời hạn.

5.2. Đề xuất hoàn thiện hệ thống chính sách về ĐDSH và các dịch vụ hệ sinh thái

5.2.1. Đề xuất hoàn thiện Luật Đa dạng sinh học

Qua nhiều đánh giá của các Bộ, ngành trong quá trình thực hiện Luật, cần điều chỉnh, bổ sung một số nội dung liên quan tới bảo tồn ĐDSH và hệ sinh thái để thống nhất với các luật liên quan và phù hợp với tình hình hiện nay:

1. Đưa khái niệm dịch vụ HST và đánh giá HST vào Luật ĐDSH đang được sửa đổi;

2. Lượng giá kinh tế/đánh giá các dịch vụ hệ sinh thái làm cơ sở hài hòa giữa bảo tồn và phát triển, tuy nhiên, ở Việt Nam các giá trị kinh tế từ các dịch vụ HST chưa được đưa vào hệ thống kế toán quốc gia;

3. Các sản phẩm/dịch vụ môi trường chưa được đánh giá và hạch toán đầy đủ vào hệ thống hạch toán hiện hành dẫn đến nhìn nhận chưa đúng về tăng trưởng. Hiện nay, Liên hợp quốc đã ban hành khung tính GDP xanh thống nhất trên toàn thế giới để áp dụng triển khai;

4. Lợi ích từ ĐDSH và các dịch vụ hệ sinh thái được chia sẻ công bằng và hợp lý cho các bên liên quan với sự tham gia của cộng đồng;

5. Luật hóa các chính sách chi trả dịch vụ các HST khác: chi trả dịch vụ HST đất ngập nước; dịch vụ HST biển và dịch vụ hệ sinh thái núi đá (không có thảm thực vật rừng) để bảo đảm duy trì, phục hồi và phát triển các dịch vụ của hệ sinh thái này;

6. Điều tra, kiểm kê, quan trắc, lập báo cáo ĐDSH, đặc biệt cho các khu bảo tồn, các khu vực có giá trị đa dạng sinh học cao, các vùng đất ngập nước quan trọng;

7. Hệ thống cơ sở dữ liệu quốc gia về ĐDSH và cơ chế quản lý và sử dụng thông tin về đa dạng sinh học và dịch vụ HST;

8. Thống nhất quan điểm về các khái niệm, tiêu chí, phân hạng của KBT và phân khu chức năng và những biện pháp trong tổ chức quản lý khu bảo tồn giữa các Bộ, ngành ở Trung ương, và giữa Trung ương, địa phương và các KBT.

9. Cơ chế thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng trong bảo tồn ĐDSH, đặc biệt tại các khu bảo tồn;

10. Cơ chế, chính sách cho xã hội hóa công tác bảo tồn;

11. Cơ chế, chính sách thúc đẩy công tác duy trì, phục hồi và phát triển ĐDSH và hệ sinh thái được triển khai như một hành động thích nghi với biến đổi khí hậu;

12. Các quy định của Luật Bình đẳng giới 2006 và yêu cầu về lồng ghép các vấn đề về giới vào công tác bảo tồn ĐDSH.

13. Tăng khả năng dẫn chiếu của Luật ĐDSH với các luật liên quan khác.

5.2.2. Đề xuất xây dựng và điều chỉnh một số chính sách về các hệ sinh thái

Xây dựng một số chính sách về các hệ sinh thái và dịch vụ của chúng

Nhằm duy trì và tăng chất lượng các dịch vụ HST quan trọng, đóng góp nhiều lợi ích thiết thực cho kinh tế - xã hội, cần phải xây dựng một số cơ chế, chính sách, hướng dẫn kỹ thuật để thống nhất giữa các luật liên quan, giải quyết các vấn đề mâu thuẫn, chồng chéo trong công tác quản lý và bảo tồn ĐDSH và dịch vụ HST ở cấp quốc gia và thực thi các cam kết quốc tế mà Việt Nam đã tham gia. Để đảm bảo chất lượng của các chính sách sau khi ban hành, thuận lợi và phù hợp trong quá trình triển khai, cần phải huy động thông tin và tri thức của mối liên kết các nhóm nhà khoa học - hoạch định chính sách - thực tiễn cũng như tham vấn ý kiến các đối tác liên quan trong quá trình xây dựng và hoàn thiện các cơ chế, chính sách. Một số chính sách được đề xuất xây dựng như sau:

1. Chính sách thí điểm về chi trả dịch vụ hệ sinh thái ĐNN, biển và ven biển. Trong đó, cần xây dựng các cơ chế chia sẻ lợi ích phù hợp giữa các đối tác sử dụng dịch vụ và cung cấp dịch vụ; cơ chế hỗ trợ; mức giá chi trả của các chủ thể sử dụng cho từng loại dịch vụ. Sau khi thực hiện chính sách thí điểm thành công thì đề nghị Chính phủ ban hành một văn bản pháp lý cao hơn nhằm huy động các tổ chức, cá nhân tham gia vào công tác bảo tồn và phát triển bền vững các hệ sinh thái và dịch vụ của chúng thông qua các cơ chế, chính sách chi trả các dịch vụ HST.

2. Cơ chế phối hợp trong quản lý các hệ thống KBT. Hiện nay, các KBT được thành lập theo Luật ĐDSH (2008), Luật Thủy sản (2017) và các KBT được thành lập theo Luật Bảo vệ và phát triển rừng (2004) và Luật Lâm nghiệp (2017) đã có nhiều điểm chưa thống nhất về xếp hạng KBT, phân khu chức năng và vùng đệm, tiêu chí, v.v...Vì vậy, cơ chế phối hợp để thống nhất quản lý nhằm giảm thiểu các mâu thuẫn và khác biệt tạo thành các động lực làm suy giảm ĐDSH và suy thoái các HST và các dịch vụ của chúng.

3. Hướng dẫn kỹ thuật về đánh giá hệ sinh thái và thí điểm tại một KBT hoặc một VQG sau đó sẽ nâng quy mô cấp tỉnh, cấp vùng và cấp quốc gia. Trong đó, cần chú ý tăng cường năng lực đánh giá và lồng ghép các dịch vụ HST vào các chính sách của các ngành liên quan thông qua các hoạt động của dự án giai đoạn 2 do Bộ TN&MT và UNDP Việt Nam thực hiện.

4. Cơ chế phối hợp về quản lý nguồn gen và an toàn sinh học giữa các Bộ: TN&MT, NN&PTNT, KH&CN và Y tế nhằm thống nhất và làm rõ trách nhiệm của từng Bộ về quản lý các lĩnh vực này cũng như tăng cường sự phối hợp trong quản lý các nguồn tài nguyên và các dịch vụ HST.

Chỉnh sửa một số chính sách liên quan đến các hệ sinh thái

Một số chính sách là các văn bản dưới các Luật: Đa dạng sinh học, Bảo vệ và phát triển rừng nay là Lâm nghiệp và Thủy sản qua nhiều năm đã không còn phù hợp với điều kiện hiện nay cần phải điều chỉnh và bổ sung để thống nhất và đồng bộ như sau:

1. Chiến lược Quốc gia về ĐDSH đến năm 2020, tầm nhìn 2030 (2013) (đang chờ TTCP phê duyệt);
2. Chiến lược quản lý hệ thống rừng đặc dụng, khu bảo tồn biển, khu bảo tồn vùng nước nội địa Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn năm 2030 (2014);
3. Chiến lược khai thác, sử dụng bền vững tài nguyên và bảo vệ môi trường biển đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 (2013);
4. Chiến lược quản lý tổng hợp đới bờ Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 (2014);
5. Quy hoạch tổng thể bảo tồn ĐDSH đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 (2014);
6. Nghị định số 147/2016/NĐ-CP ngày 02/11/2016 Sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 99/2010/NĐ-CP ngày 24 tháng 9 năm 2010 của Chính phủ về chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng (2016).

Một số đề xuất khác nhằm duy trì và phát triển các hệ sinh thái

Để duy trì và phát triển các hệ sinh thái nhằm tăng cường các dịch vụ quan trọng phục vụ kinh tế- xã hội, cần triển khai đồng thời nhiều biện pháp từ hoàn thiện hệ thống chính sách, bộ máy tổ chức quản lý, thực thi pháp luật, giáo dục và nâng cao nhận thức cộng đồng đến tìm kiếm huy động các nguồn vốn đầu tư cho công tác bảo tồn và phát triển bền vững, đặc biệt là việc nâng cao nhận thức và cải thiện mức sống của người dân (nhất là đối với các cộng đồng sinh sống gần các HST quan trọng) để giảm bớt các áp lực lên các HST. Một số đề xuất cụ thể như sau:

1. Áp dụng tiếp cận dựa vào HST để quản lý tổng hợp toàn diện các hoạt động của con người dựa vào kiến thức khoa học của HST và các động lực nhằm xác định và đưa ra các giải pháp khai thác và sử dụng bền vững và duy trì các HST và dịch vụ của chúng.

2. Tiếp tục đẩy mạnh các nghiên cứu nhằm làm rõ giá trị của tất cả các loại dịch vụ do các hệ sinh thái chính (rừng, đất ngập nước, biển và ven biển) cung cấp, bao gồm dịch vụ cung cấp, dịch vụ điều tiết, dịch vụ văn hoá và dịch vụ hỗ trợ. Trên cơ sở đó cần sớm xây dựng bộ cơ sở dữ liệu về giá trị của các loại dịch vụ của các hệ sinh thái chính để có thể dễ dàng lồng ghép vào quá trình ra quyết định có liên quan đến việc quản lý và sử dụng các hệ sinh thái này.

3. Tới nay, các giá trị kinh tế từ các dịch vụ HST chưa được đưa vào hệ thống kế toán quốc gia. Bởi vậy, ở góc độ quản lý, cần phải luật hóa việc lượng giá giá trị các dịch vụ hệ sinh thái và được hạch toán đầy đủ vào hệ thống kế toán quốc gia.

4. Cần tiếp tục nghiên cứu sâu hơn về những động lực và áp lực làm thay đổi dịch vụ hệ sinh thái theo các kịch bản cụ thể ở Việt Nam và tác động của nó tới kinh tế-xã hội để qua đó có những giải pháp đáp ứng phù hợp nhằm khai thác, sử dụng bền vững các dịch vụ hệ sinh thái và bảo tồn ĐDSH ở Việt Nam.

5. Hỗ trợ và tạo điều kiện cho các cộng đồng dân tộc duy trì và phát triển kiến thức truyền thống, bản địa về bảo tồn và sử dụng bền vững tài nguyên sinh vật, góp phần bảo vệ các hệ sinh thái và dịch vụ của chúng.

6. Xây dựng và nhân rộng các mô hình sinh kế cho cộng đồng dân cư ở các vùng nông nghiệp, lâm nghiệp và thủy sản, đặc biệt các vùng đệm của các KBT thiên nhiên. Các mô hình phải phù hợp với điều kiện tự nhiên cũng như tập quán của từng vùng địa lý sinh thái khác nhau.

7. Tiếp tục tái cơ cấu tổ chức về quản lý ĐDSH từ trung ương đến địa phương nhằm giảm thiểu tối đa các đầu mối tại các bộ liên quan đến quản lý ĐDSH và tăng cường năng lực cho các cán bộ cấp địa phương.

8. Xây dựng và thực hiện chương trình toàn diện về giáo dục và tăng cường nhận thức cho cộng đồng về những đóng góp của các dịch vụ hệ sinh thái và đa dạng sinh học.

9. Tăng cường các biện pháp thực thi pháp luật về bảo tồn.

10. Tìm kiếm, huy động các nguồn vốn cho bảo tồn ĐDSH và HST.

Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường, 2021