Thể chế hóa nhiều nội dung về chính sách đất đai với đồng bào DTTS
So với Luật Đất đai năm 2013, Điều 16 Luật Đất đai năm 2024 đã cụ thể hóa nhiều chính sách về đất đai với đồng bào DTTS. Ngoài việc quy định rõ hơn các chính sách giao đất ở, đất sinh hoạt cộng đồng, đất nông nghiệp đối với cá nhân và cộng đồng DTTS, Luật còn bổ sung các quy định như: cho thuê đất phi nông nghiệp không phải là đất ở để sản xuất, kinh doanh và được miễn, giảm tiền thuê đất; cho phép chuyển mục đích sử dụng đất sang đất ở trong hạn mức và được miễn, giảm tiền sử dụng đất… đối với người DTTS thiếu đất. Điều 16, Luật Đất đai năm 2024 cũng quy định cụ thể đối tượng và chính sách được hỗ trợ đất đai lần đầu và giao tiếp đất ở, đất sản xuất trong trường hợp đã được giao nhưng còn thiếu đất ở, đất sản xuất.
Quy định cụ thể cơ chế tạo quỹ đất để thực hiện chính sách đất đai đối với đồng bào DTTS
Việc luật hóa cơ chế tạo quỹ đất để thực hiện chính sách đất đai với đồng bào DTTS là điểm mới rất quan trọng so với Luật Đất đai năm 2013 cũng như so với các văn bản hướng dẫn trước đây liên quan đến chính sách đất đai với đồng bào DTTS. Cụ thể, Điều 16, Luật Đất đai năm 2024 đã chỉ rõ, đất để thực hiện chính sách đất đai đối với đồng bào DTTS được bố trí từ quỹ đất do cơ quan, tổ chức của Nhà nước quản lý hoặc từ quỹ đất do Nhà nước thu hồi. Đặc biệt, Điều 79 của Luật Đất đai năm 2024 đã quy định dự án thu hồi đất để thực hiện chính sách đất đai đối với đồng bào DTTS thuộc trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia. Quy định này là cơ sở pháp lý quan trọng giúp các địa phương tháo gỡ được khó khăn về cơ chế khi cần tạo quỹ đất để triển khai các chính sách về đất đai với đồng bào DTTS.
Luật Đất đai năm 2024 được thông qua với kỳ vọng có thể tháo gỡ được nhiều vướng mắc trong thực hiện chính sách đất đai với đồng bào DTTS
Luật Đất đai năm 2024 làm rõ trách nhiệm và nguồn lực để thực hiện các chính sách về đất đai cho đồng bào DTTS
Điều 16, Luật Đất đai năm 2024 đã quy định rõ ràng trách nhiệm của Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp ban hành chính sách hỗ trợ của địa phương về đất đai đối với đồng bào DTTS sinh sống trên địa bàn phù hợp với điều kiện thực tế của địa phương và tổ chức thực hiện; giao UBND cấp xã hàng năm rà soát, báo cáo UBND cấp huyện về các trường hợp không còn, thiếu hoặc không có đất để giao đất, cho thuê đất, từ đó có cơ sở để xây dựng kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện (khoản 3 điểm b Điều 67 quy định nội dung kế hoạch sử dụng đất cấp huyện bao gồm “Dự án bố trí đất ở, đất sản xuất cho đồng bào DTTS (nếu có)”). Việc thể hiện Dự án bố trí đất ở, đất sản xuất cho đồng bào DTTS trong kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện là quy định hoàn toàn mới và sẽ góp phần quan trọng tháo gỡ khó khăn cho các địa phương khi thực hiện chính sách đất đai cho người DTTS thiếu đất một cách có kế hoạch. Đặc biệt, Luật Đất đai năm 2024 cũng đã nêu rõ kinh phí để thực hiện chính sách đất đai đối với đồng bào DTTS được bố trí từ nguồn ngân sách Nhà nước và từ nguồn vốn hợp pháp khác theo quy định của pháp luật.
Ngoài những thay đổi lớn như đã trình bày ở trên, Luật Đất đai năm 2024 cũng đã cụ thể hóa nhiều nội dung liên quan đến trình tự, thủ tục rà soát đất đai, các điều kiện giao đất, cho thuê đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (QSDĐ) mà có liên quan đến đồng bào DTTS, đồng thời có các quy định về cấp giấy chứng nhận QSDĐ trong trường hợp chưa có hồ sơ về đất đai. Các quy định này đều là những hướng dẫn quan trọng giúp tháo gỡ vướng mắc mà các địa phương gặp phải khi tổ chức thực hiện chính sách đất đai với đồng bào DTTS.
Với những quy định chính sách nổi bật như trên, Luật Đất đai năm 2024 đã tạo hành lang pháp lý quan trọng và định hướng cơ chế, nguồn lực tương đối rõ ràng cho việc triển khai các chính sách liên quan đến đất đai cho đồng bào DTTS. Bên cạnh đó, để hoàn thiện hệ thống văn bản hướng dẫn thực hiện liên quan đến đất đai với đồng bào DTTS, Luật cũng giao trách nhiệm cho Chính phủ, chính quyền cấp tỉnh xây dựng chính sách cụ thể và quy định chi tiết hơn nữa để hiện thực hóa các chính sách này. Nhằm tháo gỡ những vướng mắc trong thực tế và đảm bảo đồng bào DTTS có thể thụ hưởng chính sách một cách đầy đủ và có sinh kế ổn định, một số vấn đề dưới đây cần được quan tâm trong quá trình xây dựng các văn bản hướng dẫn liên quan:
Thứ nhất, cần cụ thể hóa các quy định về chính sách, dịch vụ công đặc thù để bảo vệ đất đai một cách ổn định cho đồng bào DTTS
Luật Đất đai năm 2024 đã nêu nhiều quy định về chính sách cấp đất ở, đất sản xuất cho người DTTS, nhưng chưa có các quy định chi tiết để bảo vệ QSDĐ của đồng bào DTTS. Trong thực tế, có tình trạng nhiều hộ DTTS trước đây có đất nhưng đã bán nên trở thành không có đất là khá phổ biến, nhất là đối với đồng bào Khmer và một số khu vực ở Tây Nguyên. Kết quả thống kê của Bộ TN&MT cho thấy, một trong những nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng không đất, thiếu đất cũng do trước đây đã có đất nhưng đã bán hết chiếm tỷ lệ cao với 12,56%. Tình trạng tái thiếu đất do bán đất có xu hướng gia tăng ở vùng DTTS. Trong bối cảnh quỹ đất ngày càng hạn chế, nếu chỉ có chính sách ưu tiên bố trí đất sản xuất (giao lần đầu và giao lại) như dự thảo hiện nay là khó khả thi trong thực tế và cũng không hạn chế được tình trạng tái thiếu đất của đồng bào DTTS. Bên cạnh đó, cũng xuất hiện một thực tế ở một số địa bàn có hiện tượng đồng bào DTTS sau khi được Nhà nước giao đất sản xuất theo các chính sách hỗ trợ nhưng đã chuyển nhượng đất đai cho người khác. Đặc biệt là hiện tượng cầm cố đất đai trong đồng bào DTTS để vay vốn sản xuất, tiêu dùng… Dù chưa có thống kê chính thức nhưng hiện tượng này đã được một số cơ quan truyền thông đề cập. Chẳng hạn, theo Báo Bình Phước, ngày 7/3/2012, tại xã Bù Gia Mập, huyện Bù Ðăng, có 105 hộ cầm cố đất với diện tích 166,8 ha, số tiền 16,952 tỷ đồng. Báo Dân tộc ngày 7/3/2022 ghi nhận ở Bình Thuận, tổng diện tích đất mua bán, sang nhượng trên địa bàn là 720,84 ha với 650 hộ… Đáng lưu ý, Luật Đất đai năm 2024 đã mở rộng hạn mức nhận chuyển nhượng đất, mở rộng đối tượng được nhận chuyển nhượng QSDĐ đối với đất rừng sản xuất, đất nông nghiệp. Việc nới lỏng các hạn chế này sẽ tạo thêm áp lực đất đai ở các vùng DTTS và nguy cơ mất đất của người DTTS.
Trong số nhiều nguyên nhân và hệ lụy của tình trạng “tái thiếu đất” như đã trình bày ở trên, một thực tế rất đáng lưu tâm là việc đồng bào DTTS không nắm được hết các quy định về quyền, nghĩa vụ liên quan đến QSDĐ và chuyển nhượng QSDĐ nên bị thua thiệt trong quá trình chuyển nhượng. Theo kết quả khảo sát thực tế với người dân cộng đồng, chỉ có hơn 50% số người tham gia khảo sát trả lời đúng về các quyền của người sử dụng đất. Việc thiếu thông tin về các quy định của pháp luật, nhận thức chưa đầy đủ về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất và thiếu vắng các dịch vụ tư vấn pháp luật đối với cộng đồng DTTS dẫn đến những rủi ro đối với người DTTS trong các tiến trình chuyển đổi, giao dịch đất đai. Bên cạnh đó, việc tiếp cận thông tin, kiến thức pháp luật về đất đai của đồng bào DTTS ở nhiều nơi còn hạn chế. Theo số liệu thống kê năm 2019, có gần 20% người DTTS không đọc thông, viết thạo tiếng Việt, đặc biệt ở một số nhóm DTTS như người Mông, tỷ lệ này lên đến 45,7%, người Lự là 50,1%. Trong thực tế, số liệu này có thể còn cao hơn ở vùng kinh tế - xã hội khó khăn và đặc biệt khó khăn. Trong bối cảnh đó, nếu việc cung cấp thông tin liên quan về pháp luật và đất đai chỉ bằng tiếng Việt sẽ làm hạn chế khả năng tham gia của một số nhóm DTTS có tỷ lệ người (tái) mù chữ cao.
Với những hạn chế về tiếp cận thông tin và nhận thức pháp luật của đồng bào DTTS như đã phân tích ở trên, để đảm bảo đồng bào DTTS tiếp cận và sử dụng ổn định đất đai, cần có các giải pháp đặc thù và đồng bộ để vừa giúp đồng bào “có đất” và “giữ được đất”. Nhiều thực hành tốt về bảo vệ QSDĐ cho các nhóm đối tượng yếu thế đã được Liên hợp quốc tổng kết và khuyến nghị áp dụng. Theo hướng dẫn của Ủy ban An ninh lương thực của Liên hợp quốc và tổ chức Nông Lương Quốc tế (FAO), để bảo vệ đất đai của người DTTS, Nhà nước cần đảm bảo “… cung cấp dịch vụ cho mọi người dân, bao gồm cả người dân ở vùng sâu vùng xa. Dịch vụ phải được cung cấp kịp thời và hiệu quả, sử dụng công nghệ và phương pháp phù hợp với địa phương; đồng thời Nhà nước và các bên liên quan khác nên xem xét các biện pháp bổ sung để hỗ trợ những nhóm đối tượng dễ bị tổn thương, nhóm yếu thế được tiếp cận đầy đủ đến các dịch vụ hành chính và tư pháp về đất đai”.
Luật Đất đai năm 2024 đã đề cập vai trò của Nhà nước trong việc cung cấp các dịch vụ công về đất đai (Điều 20. Nội dung quản lý nhà nước về đất đai); trợ giúp pháp lý về đất đai (Điều 15. Trách nhiệm của Nhà nước đối với người sử dụng đất); cung cấp thông tin bằng hình thức phù hợp với phong tục, tập quán và văn hóa truyền thống của từng dân tộc, từng vùng (Điều 18. Trách nhiệm của Nhà nước trong việc cung cấp thông tin đất đai). Các chủ trương này cần được cụ thể hóa trong các văn bản hướng dẫn và quy định về các dịch vụ công liên quan đến đất đai với các cơ chế, biện pháp đặc thù phù hợp với điều kiện của địa phương, bao gồm các hình thức cung cấp thông tin đất đai bằng ngôn ngữ địa phương với hình thức phù hợp cho người DTTS ở vùng có điều kiện khó khăn; các giải pháp nhằm điều tiết các giao dịch về đất đai, hạn chế việc nhận chuyển nhượng đất sản xuất từ đồng bào DTTS. Các quy định này nhằm bảo vệ quyền sử dụng đất của người DTTS. Như vậy sẽ thể hiện được tính toàn diện, khả thi của chính sách trong Điều 16 Luật Đất đai năm 2024, đồng thời đảm bảo được việc tiếp cận và duy trì ổn định đất đai của đồng bào DTTS.
Thứ hai, cần có các hướng dẫn, quy định chi tiết để cập nhật hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu về đất và rừng một cách đồng nhất và phản ánh đúng hiện trạng sử dụng đất
Ở hầu hết địa bàn có đồng bào DTTS sinh sống, đất sản xuất và sinh kế của họ phần lớn đều gắn với đất rừng. Hiện nay, quy định về công tác lập quy hoạch kế hoạch sử dụng đất và quy hoạch sử dụng rừng giữa ngành TN&MT và ngành NN&PTNT có sự khác biệt về quy chuẩn và cách thức quy hoạch. Bên cạnh đó, sự phối hợp trong triển khai còn hạn chế dẫn đến sự sai lệch về số liệu giữa 2 ngành. Thực tế hiện nay số liệu thống kê đất đai của giữa ngành TN& MT với hồ sơ hiện trạng rừng của ngành NN&PTNT ở nhiều địa phương, nhất là ở các vùng DTTS còn có chênh lệch đáng kể. Chính do có sự chênh lệch về số liệu, sai khác giữa hồ sơ và thực tế sử dụng đang là vướng mắc phổ biến lớn khi thực hiện giao đất đồng bộ với giao rừng cho đồng bào DTTS.
Một trong những nguồn quỹ đất quan trọng đế thực hiện chính sách đất đai cho đồng bào DTTS chính là quỹ đất lâm nghiệp hiện đang giao cho các công ty lâm nghiệp và các Ban Quản lý rừng quản lý. Ở hầu hết các địa phương, hiện tượng chồng lấn, sai khác về ranh giới trên hồ sơ và thực tế sử dụng trên thực địa giữa đất, rừng đang do các công ty lâm nghiệp quản lý và diện tích đất người dân canh tác đang diễn ra khá phổ biến, nhưng không được thể hiện đầy đủ trong hồ sơ rà soát. Luật Đất đai năm 2024 đã bổ sung Điều 181 quy định việc sử dụng đất do các công ty nông, lâm nghiệp quản lý, sử dụng; trong đó có quy định việc thu hồi đất từ các nông, lâm trường giao cho địa phương quản lý và ưu tiên giao cho đồng bào DTTS. Các quy định này đã kế thừa, điều chỉnh và nâng tầm nhiều nội dung đã được quy định tại Nghị định số 118/2014/NĐ-CP của Chính phủ về sắp xếp, đổi mới và phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của công ty nông, lâm nghiệp theo hướng chặt chẽ và có hiệu lực thực thi cao hơn, tuy nhiên, còn chưa có yêu cầu cụ thể về sự tham gia của cộng đồng và các bên liên quan trong khâu tham vấn, rà soát đất đai hiện do các công ty lâm nghiệp quản lý. Bên cạnh đó, Điều 181 Luật Đất đai năm 2024 cũng chưa đề cập các tiêu chí, hay nguyên tắc cụ thể để định hướng cho việc lựa chọn, xác định diện tích đất nào nên được giao về cho xã để giao lại cho dân. Nhằm đảm bảo tiến trình rà soát và bàn giao đất, rừng do các công ty lâm nghiệp và Ban Quản lý rừng cho địa phương sẽ được thực hiện một các hiệu quả và thực chất, dứt điểm được tình trạng chồng lấn kéo dài.
Như vậy, một trong những giải pháp nhằm tháo gỡ “nút thắt” trong thực hiện chính sách đất đai với đồng bào DTTS chính là việc cụ thể hóa yêu cầu về sự tham gia của cộng đồng ở khu vực liền kề và chính quyền địa phương trong tiến trình rà soát hiện trạng quản lý, sử dụng đất, bảo vệ rừng của các công ty lâm nghiệp. Cụ thể là trong các nghị định và thông tư hướng dẫn cần đưa ra yêu cầu cụ thể về sự tham gia của người dân và chính quyền địa phương ở khu vực giáp ranh vào quá trình rà soát đất đai do các công ty nông, lâm nghiệp quản lý, đồng thời cần đề cập rõ các tiêu chí, nguyên tắc cụ thể liên quan đến khía cạnh lịch sử, văn hóa, hiện trạng chủ sử dụng/chồng lấn, vị trí và tầm quan trọng với cộng đồng để làm định hướng xác định diện tích đất nào nên được giao về cho xã để giao lại cho cộng đồng dân cư và các chủ thể khác.
Thứ ba, cần có hướng dẫn cụ thể và đồng nhất cho các trình tự, thủ tục giao đất đồng bộ với giao rừng
Hiện nay, trình tự, thủ tục giao đất gắn với giao rừng được quy định trong hai hệ thống văn bản pháp lý về quản lý sử dụng đất (Về trình tự, thủ tục giao đất cho cộng đồng được hướng dẫn tại các Điều 7, 9, 33, 68, 70 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP và Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT quy định về hồ sơ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất) và quản lý, bảo vệ rừng (Về trình tự thủ tục giao rừng được hướng dẫn tại các Điều 35, 36, 37, 38 của Nghị định số 156/2018/NĐ-CP). Giữa hai hệ thống văn bản này còn có một số điểm chưa đồng bộ thống nhất gắn giao rừng với giao đất. Hiện chưa có văn bản thống nhất giữa ngành TN&MT và ngành NN&PTNT để hai bên thực hiện giao rừng đồng bộ với giao đất. Hơn nữa, các quy định trình tự thủ tục của cả hai ngành đều chủ yếu quy định quyền và vai trò của các cơ quan công quyền từ cấp xã, vai trò và sự tham gia của cấp thôn bản và cộng đồng trong tiến trình giao đất, giao rừng chưa được đề cập; quy định về cấp Giấy chứng nhận QSDĐ cho cộng đồng cũng chưa được hướng dẫn chi tiết và chưa đầy đủ, cụ thể. Luật Đất đai năm 2024 đã bổ sung một số quy định về điều kiện, trình tự giao đất với các trường hợp, theo từng thời điểm sử dụng đất khác nhau, quy định về cấp Giấy chứng nhận QSDĐ cho cộng đồng còn chưa được hướng dẫn chi tiết và chưa đầy đủ.
Để đảm bảo việc thực thi các quy định này một cách hiệu quả đối với đồng bào DTTS, cần có sự rà soát lại các văn bản hướng dẫn giao đất của ngành TN&MT và giao rừng của ngành NN&PTNT, từ đó có điều chỉnh, sửa đổi và cụ thể hóa các nội dung để đưa ra hướng dẫn quy trình chung, đồng nhất và chi tiết các bước thực hiện cho việc giao đất gắn với giao rừng. Trong hướng dẫn này, cần lồng ghép các nguyên tắc và quy định nhằm đảm bảo sự tham gia của cộng đồng trong các khâu của quy trình giao đất, giao rừng. Đối với trường hợp đất giao cho cộng đồng, nhóm hộ, cần có các hướng dẫn cụ thể về hồ sơ, thủ tục, phân công trách nhiệm, cơ chế đại diện cho cộng đồng và cơ chế giải trình đối với người đại diện cộng đồng để đảm bảo việc quản lý, bảo vệ rừng được hiệu quả, đảm bảo có sự gắn bó một cách chặt chẽ và hài hòa giữa trách nhiệm cá nhân của người đại diện với cam kết chung của cộng đồng.
Thứ tư, cần có một chủ trương lớn từ Trung ương với quy định cụ thể và đầu tư nguồn lực mạnh mẽ để khuyến khích các cơ chế sắp xếp lại đất đai ở vùng DTTS dựa trên cơ sở đồng thuận của cộng đồng
Điều 219 là một điểm mới trong Luật Đất đai năm 2024 với định nghĩa về góp quyền sử dụng và điều chỉnh lại đất đai, bao gồm các trường hợp tập trung đất nông nghiệp để thực hiện sản xuất, dự án chỉnh trang, phát triển khu dân cư nông thôn, nâng cấp đường giao thông nông thôn; thực hiện dự án chỉnh trang, phát triển đô thị… Điều 219 cũng quy định trình tự thủ tục, thẩm quyền phê duyệt phương án điều chỉnh và thẩm quyền cấp giấy chứng nhận, chỉnh lý hồ sơ sau khi thực hiện phương án góp quyền sử dụng, điều chỉnh lại đất đai. Ngoài những trường hợp đã nêu trong Điều 219, xuất phát từ những hạn chế về mặt kỹ thuật trong các lần giao đất, giao rừng ở các thời kỳ khác nhau nên hiện nay tình trạng sai lệch giữa hồ sơ và thực tế sử dụng; chồng lấn, không xác định được ranh giới đất giữa các chủ thể sử dụng đất đang là thực tế khá phổ biến ở các địa phương có đồng bào DTTS sinh sống. Chính vì thế mà nhu cầu điều chỉnh, sắp xếp lại đất đai ở vùng đồng bào DTTS đang là nhu cầu rất lớn và cấp thiết.
Với những quy định mới được thể hiện trong Điều 219, khi triển khai vào thực tế sẽ góp phần tháo gỡ khó khăn, vướng mắc đang gặp phải trong thực tế để phát huy hiệu quả sử dụng đất. Đặc biệt, ở một số địa phương, chính quyền đã vận động người dân tự thỏa thuận và thực hiện việc sắp xếp lại đất đai, trong đó có việc điều chỉnh ranh giới, mốc giới để đảm bảo thống nhất giữa thực tế sử dụng và hồ sơ đất đai. Một số địa phương cũng áp dụng phương thức này cho việc tạo quỹ đất để giải quyết chính sách đất đai cho đồng bào DTTS thiếu đất. Hình thức điều chỉnh, sắp xếp lại đất đai này nhận được sự đồng thuận khá cao trong cộng đồng và được địa phương đánh giá là khả thi. Tuy nhiên, do chưa được quy định, hướng dẫn cụ thể và không có chủ trương chung, nên phần lớn các địa phương chưa mạnh dạn áp dụng mà chỉ thực hiện ở quy mô rất nhỏ, không đồng bộ.
Để có thể tháo gỡ được những vướng mắc do chênh lệch giữa hồ sơ với hiện trạng sử dụng, do chồng lấn, tranh chấp mốc giới sử dụng đất trên thực tế cần trải qua rất nhiều các công đoạn nghiệp vụ khác nhau. Ở góc độ triển khai thực địa, việc xác định lại mốc giới của mỗi hộ có liên quan đến nhiều hộ gia đình lân cận; ở cấp độ xử lý hồ sơ, thủ tục, việc này cũng liên quan nhiều ngành, nhiều cấp khác nhau, đòi hỏi sự đầu tư lớn cả về kinh phí, nhân lực và kỹ thuật. Chính vì thế mà để giải quyết triệt để tình trạng này thì không thể xử lý theo từng trường hợp đơn lẻ mà cần được thực hiện trong khuôn khổ một chủ trương. Ngoài ra, cần có thêm những hướng dẫn chi tiết, cơ chế giám sát để đảm bảo tính xác thực và tránh các trường hợp lợi dụng để hợp thức hóa vi phạm hay trục lợi từ chính sách.
Trương Quốc Cần
Viện trưởng Viện Tư vấn phát triển kinh tế xã hội nông thôn và miền núi - CISDOMA
(Bài đăng trên Tạp chí Môi trường số 2/2024)