1. Đặt vấn đề
Ở Việt Nam, trong giai đoạn sản xuất tập trung, kinh tế tập thể trước đây, các công ty nông, lâm nghiệp được giao một diện tích đất rừng rất lớn, đóng một vai trò quan trọng trong sự phát triển của ngành nông lâm nghiệp, cũng như góp phần đảm bảo an ninh quốc gia. Tuy nhiên, quá trình chuyển đổi nền kinh tế theo hướng kinh tế thị trường, các công ty nông, lâm nghiệp đã bộc lộ rõ ràng sự yếu kém trong quản lý và tổ chức sản xuất. Nhiều doanh nghiệp thua lỗ và không có khả năng trả nợ. Đến nay, công tác sắp xếp, đổi mới và phát triển nông, lâm trường quốc doanh đã thu được những kết quả khích lệ nhưng vẫn tồn tại nhiều bất cập.
Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao” đã nhận định thời gian vừa qua “chưa giải quyết cơ bản một số vướng mắc, bất cập liên quan đến quản lý, sử dụng đất có nguồn gốc từ nông, lâm trường quốc doanh”. Nghị quyết đã đặt ra mục tiêu cụ thể là đến năm 2025 phải “giải quyết cơ bản những tồn tại, vướng mắc có liên quan đến quản lý và sử dụng đất có nguồn gốc từ nông, lâm trường quốc doanh”.
2. Đối tượng và phương pháp nghiên cứu
2.1. Đối tượng: Các nông, lâm trường quốc doanh ở Việt Nam.
2.2. Phương pháp nghiên cứu
Khảo cứu, phân tích tài liệu được sử dụng để nghiên cứu cơ sở lý luận, các báo cáo khoa học, văn bản quy phạm pháp luật liên quan.
Tổng hợp, so sánh, phân tích được sử dụng để đánh giá số liệu từ các nguồn tài liệu, thông tin thứ cấp thu thập được.
Ý kiến chuyên gia được sử dụng để tham khảo, khai thác kiến thức, kinh nghiệm chuyên gia trong lĩnh vực đất đai, nông, lâm nghiệp.
3. Kết quả và thảo luận
Nông, lâm trường quốc doanh là lực lượng nòng cốt quản lý sử dụng đất đai và tài nguyên rừng vùng trung du miền núi của Việt Nam từ sau cải cách ruộng đất ở miền Bắc và sau năm 1975 ở miền Nam. Việc hình thành các nông, lâm trường quốc doanh không chỉ xuất phát từ yêu cầu phát triển kinh tế khách quan, mà còn là yêu cầu kết hợp kinh tế với quốc phòng, ổn định dân cư, phát triển kinh tế - xã hội vùng trung du miền núi. Trước áp lực gia tăng dân số, phát triển kinh tế - xã hội và những biến cố lịch sử, cùng với nhận thức về giá trị sinh thái môi trường của rừng còn hạn chế, về cơ bản việc quản lý sử dụng đất đai của các nông, lâm trường quốc doanh kém hiệu quả, tài nguyên rừng bị suy giảm đáng kể cả về quy mô diện tích và chất lượng rừng.
Trước năm 2004, các nông, lâm trường chưa quan tâm đầu tư cho việc điều tra, khảo sát, lập hồ sơ kỹ thuật, hồ sơ pháp lý về đất đai; chưa có giải pháp hiệu quả trong quản lý, bảo vệ, để đất, rừng bị lấn chiếm. Tình trạng tranh chấp, lấn chiếm đất của nông, lâm trường khá phổ biến, không được giải quyết, xử lý kịp thời, dứt điểm hoặc khó xử lý vì tính chất, nguồn gốc sử dụng không rõ ràng, phức tạp, đặc biệt khu vực miền núi còn tình trạng du cư, du canh, bỏ hóa, phát rừng làm nương rẫy.
3.1. Quá trình hình thành sắp xếp, đổi mới nông, lâm trường quốc doanh trong giai đoạn 2004-2014
Nhằm đẩy mạnh đổi mới nông, lâm trường quốc doanh, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 28-NQ/TW ngày 16/6/2003 về tiếp tục sắp xếp, đổi mới và phát triển nông, lâm trường quốc doanh (Nghị quyết số 28-NQ/TW) với các mục tiêu nâng cao hiệu quả sử dụng bền vững tài nguyên đất đai, tài nguyên rừng, vườn cây lâu năm và cơ sở vật chất, kỹ thuật đã có; hình thành các vùng sản xuất nông, lâm sản hàng hóa tập trung, chuyên canh, thâm canh quy mô lớn gắn với chế biến và thị trường tiêu thụ; nâng cao hiệu quả sản xuất và sức cạnh tranh; tạo thêm việc làm, tăng thu nhập cho người lao động, bảo vệ môi trường sinh thái và góp phần xóa đói, giảm nghèo. Ngoài ra, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 170/2004/NĐ-CP ngày 22/9/2004 về sắp xếp, đổi mới và phát triển nông trường quốc doanh; Nghị định số 200/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 về sắp xếp, đổi mới và phát triển lâm trường quốc doanh.
Trong giai đoạn này, các văn bản quy phạm pháp luật, cơ chế, chính sách được ban hành khá đồng bộ nhằm thể chế hóa Nghị quyết số 28-NQ/TW; đổi mới cơ chế quản lý, phân biệt rõ nhiệm vụ sản xuất, kinh doanh với nhiệm vụ công ích. Công tác quản lý sử dụng đất rừng được củng cố, rà soát hiện trạng và lập quy hoạch sử dụng đất, rừng gắn với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất của địa phương; xác định rõ diện tích cần giữ lại và thực hiện các hình thức khoán để quản lý chặt chẽ, sử dụng có hiệu quả hơn; chuyển giao một phần diện tích đất không có nhu cầu sử dụng, sử dụng hiệu quả thấp về địa phương quản lý. Nhiều địa phương đã cơ bản hoàn thành việc chuyển đổi từ các nông, lâm trường quốc doanh thành các công ty trách nhiệm hữu hạn nông, lâm nghiệp hoạt động theo Luật Doanh nghiệp.[1]
Tính đến năm 2004, toàn quốc có 682 nông, lâm trường quốc doanh, gồm: 314 nông trường quốc doanh (Trung ương quản lý 134 nông trường, địa phương quản lý 180 nông trường); 368 lâm trường quốc doanh (Trung ương quản lý 40 lâm trường, địa phương quản lý 328 lâm trường). Sau quá trình nỗ lực rà soát và sắp xếp, đến năm 2012, cả nước còn 145 doanh nghiệp nông nghiệp; 151 doanh nghiệp lâm nghiệp, 91 Ban Quản lý dự án rừng (chuyển đổi từ các lâm trường quốc doanh); thực hiện giải thể 22 nông trường và 14 lâm trường. [2]
Tuy nhiên, nhiều mục tiêu Nghị quyết số 28-NQ/TW đề ra chưa đạt được. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các nông, lâm trường ở các địa phương còn chậm, thời gian này có 43,5% số đơn vị với 54,2% diện tích chưa được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất [2]. Tình trạng tranh chấp, vi phạm pháp luật đất đai trong các nông, lâm trường vẫn còn nhiều dưới các hình thức như lấn chiếm đất đai, cho thuê, cho mượn đất, chuyển mục đích, chuyển nhượng đất trái pháp luật; nhiều trường hợp kéo dài đã nhiều năm nhưng chậm giải quyết như là tại các tỉnh Tây Nguyên và một số tỉnh miền Đông Nam Bộ. Việc bàn giao đất cho địa phương quản lý thực hiện còn chậm, hiệu quả đạt được chưa cao. Theo báo cáo của các địa phương, trong 10 năm qua, các nông, lâm trường, ban quản lý rừng, khu bảo tồn thiên nhiên, vườn quốc gia đã bàn giao cho địa phương quản lý khoảng 883 nghìn ha và tiếp tục bàn giao khoảng 380 nghìn ha. Tuy nhiên, so với quy định của pháp luật đất đai và Nghị quyết số 28-NQ/TW thì diện tích đất đã bàn giao cho địa phương còn thấp so với yêu cầu; nhiều nông, lâm trường chủ yếu mới thực hiện việc bàn giao trên giấy tờ mà chưa hoàn thành việc bàn giao trên thực địa; việc thu hồi đất của các nông, lâm trường quốc doanh sau khi sắp xếp lại thực hiện còn chậm, làm gia tăng tình trạng lấn chiếm đất trái phép; diện tích đất bàn giao cho địa phương chủ yếu là đất các công trình hạ tầng công cộng hoặc đất xấu, khó canh tác, đất đang có tranh chấp hoặc vi phạm khó giải quyết nên chính quyền địa phương không muốn tiếp nhận. Hậu quả là việc làm, thu nhập của người lao động và người dân trong vùng chậm được cải thiện. [1]
3.2. Quá trình hình thành sắp xếp, đổi mới nông, lâm trường quốc doanh trong giai đoạn 2014-2020
Do công tác quản lý nhà nước và sử dụng đất có nguồn gốc nông, lâm trường còn nhiều bất cập, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 30-NQ/TW ngày 12/3/2014 về tiếp tục sắp xếp, đổi mới và phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của công ty nông, lâm nghiệp. Nghị quyết số 30-NQ/TW yêu cầu giải quyết vấn đề đo đạc, bản đồ địa chính, quy hoạch lại, thúc đẩy việc chuyển đất sử dụng không hiệu quả cho địa phương quản lý, sử dụng theo hướng giao cho các hộ gia đình thiếu đất, ưu tiên cho đồng bào dân tộc thiểu số. Ngày 7/12/2014, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 118/2014/NĐ-CP về sắp xếp, đổi mới và phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của các công ty nông, lâm nghiệp để hướng dẫn thực hiện Nghị quyết số 30-NQ/TW.
Sau 5 năm thực hiện Nghị quyết số 30-NQ/TW, công tác sắp xếp, đổi mới và phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của công ty nông, lâm nghiệp đạt được những kết quả tích cực. Các văn bản pháp luật được ban hành khá đồng bộ. Số lượng công ty nông, lâm nghiệp đã sắp xếp chuyển sang hoạt động theo mô hình mới đạt 62,5%[4]. Đến hết năm 2020, có 257 công ty nông, lâm nghiệp thực hiện việc sắp xếp theo quy định của pháp luật (trong đó: có 124 công ty nông nghiệp và 133 công ty lâm nghiệp; có 97 công ty do Trung ương quản lý, 160 công ty do địa phương quản lý) [3]. Đã có 11/45 tỉnh cơ bản hoàn thành việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các đối tượng được giao đất, cho thuê đất, bao gồm: Sơn La, Hòa Bình, Bắc Giang, Quảng Ninh, Quảng Bình, Quảng Ngãi, Ninh Thuận, Bình Thuận, Đồng Nai, Bình Dương và Sóc Trăng; cụ thể đã cấp Giấy chứng nhận lần đầu với diện tích là 122.271 ha (505 Giấy chứng nhận) và cấp đổi Giấy chứng nhận 239.194 ha (1.949 Giấy chứng nhận)[3]. Các công ty nông, lâm nghiệp đã rà soát, xây dựng phương án sử dụng đất, trên cơ sở tiến hành rà soát đảm bảo phù hợp với hiện trạng, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch 3 loại rừng của địa phương; xác định diện tích đất đai cần giữ lại theo hình thức thuê đất hoặc giao đất, đây là tiền đề quan trọng để quản lý, sử dụng đất đai chặt chẽ, minh bạch, đúng pháp luật; bước đầu tạo điều kiện cho các công ty đổi mới quản trị doanh nghiệp, phát triển sản xuất kinh doanh. Một số công ty đã tổ chức lại sản xuất theo mô hình kinh doanh tổng hợp, hình thành vùng nguyên liệu tập trung gắn với chế biến.
Tuy nhiên, việc thực hiện sắp xếp, đổi mới của các công ty nông, lâm nghiệp vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế, yếu kém, tiến độ thực hiện chậm và nhiều vướng mắc. Kể cả những công ty sau khi sắp xếp cũng chưa có nhiều chuyển biến, hiệu quả quản lý và sử dụng đất đai tại một số công ty còn thấp, tình trạng cho thuê, mượn, sử dụng đất không đúng đối tượng, tranh chấp, lấn chiếm đất đai vẫn xảy ra và chưa được giải quyết dứt điểm. Nhiều tỉnh, thành phố chưa rà soát xong phương án sử dụng đất cho công ty, còn lúng túng trong việc xác định giá trị của công ty và chưa lựa chọn được đối tác để sắp xếp, chuyển đổi mô hình mới.
3.3. Nguyên nhân
Kết luận số 82 của Bộ Chính trị đã xác định những hạn chế, bất cập trên có cả yếu tố khách quan và chủ quan. Tuy nhiên, yếu tố chủ quan chiếm phần lớn. Người lãnh đạo trong công ty nông, lâm nghiệp chưa thể hiện được sự trách nhiệm, sát sao trong tổ chức thực hiện, chỉ đạo thường xuyên. Các cấp, các ngành chưa đầu tư đúng mức cho công tác quản lý đất đai của các nông, lâm trường, một phần do thiếu kinh phí, một phần do mức độ quan tâm chưa cao hoặc năng lực chuyên môn, khả năng kỹ thuật, công nghệ hạn chế. Các nông, lâm trường được xây dựng, tồn tại quá lâu trong cơ chế bao cấp, chủ yếu dựa vào Nhà nước nên khi nền kinh tế chuyển sang cơ chế thị trường thì nhiều nông, lâm trường còn lúng túng, thiếu chủ động trong việc chuyển đổi nội dung, phương thức hoạt động để phù hợp với cơ chế mới.
3.4. Định hướng giải pháp
Nghị quyết 18-NQ/TW đã nhấn mạnh “Tập trung nguồn lực đầu tư, chỉ đạo quyết liệt và nâng cao trách nhiệm của các cơ quan Trung ương và chính quyền địa phương trong xử lý những hạn chế, khuyết điểm, vướng mắc về đất đai có nguồn gốc từ nông, lâm trường quốc doanh”. Để thực hiện được nhiệm vụ này đến năm 2025, cần tăng cường sự lãnh đạo của Đảng về việc sắp xếp, đổi mới công ty nông, lâm nghiệp, bảo đảm quản lý chặt chẽ, nâng cao hiệu quả sử dụng đất, tài nguyên rừng, phù hợp với quy hoạch sản xuất nông, lâm nghiệp bền vững và hài hòa lợi ích của Nhà nước, doanh nghiệp và người dân.
Việc đo đạc, lập hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trên cơ sở xác định rõ diện tích các loại đất, mục đích sử dụng là hết sức cần thiết và cần tiếp tục triển khai ở địa phương. Cần có chính sách hỗ trợ từ ngân sách trung ương cho các địa phương thực sự khó khăn, không có khả năng cân đối ngân sách địa phương cho công tác đo đạc, cắm mốc ranh giới, lập hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất để hoàn thành việc sắp xếp công ty nông, lâm nghiệp;
Cần nghiên cứu và xây dựng chính sách đặc thù về tài chính, đất đai đối với công ty nông, lâm nghiệp như: i) chính sách hỗ trợ các cộng đồng dân tộc thiểu số trong khu vực, đảm bảo khả năng tiếp cận đất đai và duy trì sinh kế; ii) miễn giảm tiền thuê đất đối với cây lâu năm với diện tích khoán ổn định, lâu dài cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư; iii) đề xuất một số cơ chế chính sách đặc thù để có thể hoàn thành việc sắp xếp, đổi mới như: việc bổ sung vốn điều lệ đối với doanh nghiệp 100% vốn nhà nước; cơ chế chuyển công ty nông, lâm nghiệp thành công ty TNHH hai thành viên trở lên.
Các công ty nông, lâm nghiệp sau khi sắp xếp, đổi mới cần có phương án bồi dưỡng năng lực, nâng cao trình độ, kỹ năng quản lý doanh nghiệp cho người lãnh đạo công ty. Đồng thời cần xử lý nghiêm các hành vi vi phạm, thiếu trách nhiệm gây hậu quả trong quản lý, quản trị doanh nghiệp.
Để nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng đất có nguồn gốc nông, lâm trường, cơ quan quản lý cần xây dựng cơ chế giám sát và hướng dẫn thực hiện việc giám sát tại địa phương. Trước hết là việc rà soát, quy chuẩn lại khung pháp lý cho việc thực hiện chính sách và đánh giá hoạt động quản lý và sử dụng đất nông, lâm nghiệp. Việc ban hành một khung giám sát quy trình quản lý và sử dụng đất nông, lâm nghiệp có nguồn gốc nông, lâm trường quốc doanh là cần thiết, nhằm nâng cao tính chủ động, hiệu quả, minh bạch.
4. Kết luận
Bài viết đã đánh giá quá trình hình thành sắp xếp, đổi mới nông, lâm trường quốc doanh trong các giai đoạn, từ năm 2004 đến 2014 và từ năm 2014 đến 2020. Qua đó, các giải pháp khuyến nghị được đúc rút và tổng kết trên cơ sở thực hiện các mục tiêu mà Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII nêu ra. Trong đó, biện pháp nền tảng nhất là cần tập trung, tăng cường sự lãnh đạo của Đảng trong việc sắp xếp, đổi mới các công ty nông, lâm nghiệp, nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng đất. Đồng thời, cần thực hiện triệt để công tác đo đạc, cắm mốc ranh giới, lập hồ sơ địa chính, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và xây dựng cơ chế, chính sách đặc thù về tài chính, đất đai đối với công ty nông, lâm nghiệp.
Đinh Thu Trang
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường
(Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số 8/2023)
Tài liệu tham khảo
1. Ban Chấp hành Trung ương, Nghị quyết số 30-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 12/3/2014 về tiếp tục sắp xếp, đổi mới và phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của công ty nông, lâm nghiệp.
2. Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Báo cáo Thực trạng sắp xếp, đổi mới, phát triển các công ty nông, lâm nghiệp; đề xuất giải pháp quản lý sử dụng đất đai, bảo vệ và phát triển rừng để gắn quyền lợi với trách nhiệm của chủ thể quản lý sử dụng đất, Tài liệu tọa đàm ngày 23/8/2019).
3. Bộ Tài nguyên và Môi trường, Báo cáo số 85/BC-BTNMT ngày 3/8/2022 về việc Đánh giá tình hình thi hành Luật Đất đai 2013 và định hướng sửa đổi Luật Đất đai.
4. Ban Chấp hành Trung ương, Kết luận của Bộ Chính trị số 82-KL/TW ngày 29/7/2020 về tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 30-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa XI về tiếp tục sắp xếp, đổi mới và phát triển, nâng cao hiệu quả hoạt động của công ty nông, lâm nghiệp.
5. Luật Lâm nghiệp năm 2017.
6. Luật Đất đai năm 2013.
7. Viện Chính sách và Chiến lược phát triển Nông nghiệp nông thôn, Sổ tay hướng dẫn thực hiện giám sát “Thực trạng quản lý và sử dụng đất lâm nghiệp có nguồn gốc từ các công ty lâm nghiệp của người dân”.
8. Ủy ban thường vụ Quốc hội, Báo cáo “Kết quả giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai tại các nông, lâm trường quốc doanh giai đoạn 2004-2014”.