Chuyển đổi mục đích sử dụng đất, trong đó có chuyển đổi đất trồng lúa sang đất sử dụng cho mục đích phi nông nghiệp là một thực tế khách quan của quá trình phát triển kinh tế - xã hội (KT - XH) của đất nước. Cây lúa là loại cây trồng đặc biệt, có ý nghĩa và vai trò rất lớn đối với an ninh lương thực quốc gia, nên pháp luật cũng đặt ra các quy định ràng buộc và chỉ cho phép chuyển đổi đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp khi đáp ứng được các yêu cầu và thủ tục. Tuy nhiên, trên thực tế, trong giai đoạn vừa qua, việc chuyển đổi đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp bên cạnh các kết quả tích cực trong việc đáp ứng nhu cầu phát triển KT - XH và phát huy tiềm năng từ đất đai thì cũng còn tồn tại một số hạn chế, bất cập. Mặc dù, pháp luật đã có một số quy định liên quan, tuy nhiên các quy định hiện hành về tiêu chí chuyển đổi đất lúa chưa cụ thể, rõ ràng để triển khai hiệu quả trong thực tiễn, gây ra nhiều khó khăn trong chuyển đổi hoặc chuyển đổi kém hiệu quả, lãng phí nguồn lực đất đai. Do vậy, việc xây dựng Bộ tiêu chí đánh giá điều kiện chuyển đổi đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp là cần thiết, nhằm cung cấp cơ sở cho việc quyết định chuyển đổi đất trồng lúa, phục vụ cho nhu cầu quản lý, cũng như nghiên cứu, đầu tư, tăng cường năng lực của tổ chức, cá nhân liên quan.

        1. Thực trạng sử dụng và quản lý, chuyển đổi đất nông nghiệp

    Tại Việt Nam, việc sử dụng và quản lý đất đai được xây dựng và quản lý theo mục đích sử dụng đất, trong đó đất đai ở Việt Nam được phân chia thành ba nhóm chính bao gồm: Nhóm đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng. Qua quá trình phát triển của đất nước, nhu cầu sử dụng đất có xu hướng biến động từ đất nông nghiệp chuyển sang đất phi nông nghiệp. Đồng thời, công tác khai thác và quản lý cũng đã đưa diện tích đất chưa sử dụng vào khai thác nhằm phát huy vai trò của đất đai.

    Theo số liệu kiểm kê của Bộ TN&MT công bố về kết quả kiểm kê đất đai toàn quốc năm 2019 (Quyết định số 1435/QĐ-BTNMT ngày 22/7/2021), tổng diện tích đất tự nhiên là 33.131.713 ha, bao gồm: Diện tích nhóm đất nông nghiệp: 27.986.390 ha; Diện tích nhóm đất phi nông nghiệp: 3.914.508 ha; Diện tích nhóm đất chưa sử dụng: 1.230.815 ha. Trong đó, tổng diện tích đất trồng lúa theo kiểm kê đến hết năm 2019 là 3.922.099 ha. Diện tích đất nông nghiệp cả nước đã tăng từ 26,8 triệu ha (năm 2013) lên 27,29 triệu ha (năm 2018); tuy nhiên, trong cơ cấu đất nông nghiệp, diện tích đất trồng lúa từ 2014 - 2018 tiếp tục có xu hướng giảm, trung bình mỗi năm giảm 6.457 ha (Bộ TNMT, 2021). Nguyên nhân giảm chủ yếu do chuyển từ đất trồng lúa kém hiệu quả, bị mặn hóa do biến đổi khí hậu (BĐKH) sang các đối tượng nông nghiệp khác (trồng rau màu, cây công nghiệp, cây ăn quả, nuôi trồng thủy sản…), một số diện tích đất này chuyển đổi vĩnh viễn sang các loại đất phi nông nghiệp (đô thị, dân cư nông thôn, công nghiệp…) phục vụ phát triển KT - XH.

    Thực tế hiện nay, diện tích đất trồng lúa giảm tập trung chủ yếu tại hai vựa lúa lớn nhất của cả nước là đồng bằng sông Hồng để phát triển hạ tầng, giao thông, đô thị, khu công nghiệp, dịch vụ; đồng bằng sông Cửu Long chủ yếu để phát triển hạ tầng, đô thị, khu công nghiệp, chuyển mục đích sang trồng cây ăn quả, nuôi trồng thủy sản để thích ứng với BĐKH. Việc chuyển mục đích sử dụng các loại đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp cũng là nhằm phục vụ mục tiêu và yêu cầu phát triển KT - XH. Trong 10 năm qua, diện tích đất phi nông nghiệp đã tăng nhiều do nhu cầu phát triển KT - XH, phát triển công nghiệp, thương mại dịch vụ, đô thị, đảm bảo an ninh quốc phòng, hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng đồng bộ, then chốt. Việc tăng diện tích đất phi nông nghiệp cơ bản đã được tính toán dựa trên tốc độ tăng trưởng GDP, chỉ số phát triển KT - XH, hệ số sử dụng đất cũng như kịch bản tổng thể của nền kinh tế, khả năng thu hút đầu tư, đánh giá tác động KT -XH.

    Nhìn chung, công tác chuyển đổi đất trồng lúa đã phát huy hiệu quả, vẫn giữ vững an ninh lương thực đồng thời hình thành nhiều vùng sản xuất cây trồng, nuôi trồng có thế mạnh, theo hướng sản xuất hàng hóa tập trung, ứng dụng công nghệ tiên tiến, tạo ra sản phẩm an toàn; hình thành các chuỗi liên kết - chế biến - tiêu thụ nông sản hiệu quả, tạo điều kiện quỹ đất cho các mục tiêu phát triển KT - XH quốc gia và địa phương. Tuy nhiên, cùng với việc diện tích đất trồng lúa bị thu hẹp, một số vấn đề về kinh tế, an sinh xã hội và phát triển bền vững đã phát sinh, như tỷ lệ nông dân không còn đất gieo trồng, vấn đề lựa chọn cây trồng hay phương thức canh tác mới, việc đánh giá hiệu quả của diện tích đất lúa được chuyển đổi còn hạn chế. Thực tế ở một số địa phương còn tồn tại nhiều bất cập là do các dự án đầu tư, đất đã giao, cho thuê nhưng chậm đưa vào sử dụng. Ðất sau khi được chuyển đổi sang sử dụng xây dựng các khu công nghiệp, khu chế xuất nhiều nơi không phát huy được hiệu quả, để hoang hóa, gây lãng phí.

    Để bảo đảm sự đồng bộ nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng đất đai, hiện nay, Nhà nước đã ban hành cơ chế chính sách hoàn thiện các quy định để tạo điều kiện thuận lợi cho người sử dụng đất chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư theo quy hoạch; cho phép linh hoạt chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi và chuyển đổi mục đích sử dụng đất trồng lúa sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp theo quy định của pháp luật đất đai. Tuy nhiên, nhìn chung các quy định hiện hành về tiêu chí chuyển đổi đất lúa chưa cụ thể, rõ ràng để triển khai hiệu quả trong thực tiễn. Do vậy, cần xây dựng và xác định rõ nguyên tắc, cơ sở, tiêu chí cho phép chuyển đổi sang đất phi nông nghiệp, khu vực nào cần chuyển đổi, khu vực nào cần giữ, nhằm tránh lãng phí nguồn lực đất đai.

    2. Cơ sở pháp lý, mục tiêu và nguyên tắc xây dựng Bộ tiêu chí đánh giá điều kiện chuyển đổi đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp

    Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao” đã xác định: tạo điều kiện thuận lợi để người sử dụng đất nông nghiệp được chuyển đổi mục đích sản xuất cây trồng, vật nuôi, nâng cao hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp theo quy hoạch. Đồng thời, tăng cường công tác quản lý, kiểm soát chặt chẽ việc chuyển mục đích sử dụng đất, đặc biệt là đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất rừng sản xuất là rừng tự nhiên, đất của các doanh nghiệp nhà nước thoái vốn, cổ phần hoá và các loại đất được sử dụng đa mục đích; tăng cường phân cấp, phân quyền đi đôi với kiểm tra, giám sát, đẩy mạnh cải cách thủ tục hành chính trong chuyển mục đích sử dụng đất.

    Theo đó, Nghị quyết số 18 cũng nhận mạnh việc tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao. Đây là cơ sở chính trị quan trọng để thiết lập bộ tiêu chí nhằm cụ thể hoá các quan điểm, giải pháp của Nghị quyết về quản lý, sử dụng hiệu quả đất đai nói chung, đất nông nghiệp nói riêng.

Chuyển đổi đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp cần đảm bảo phù hợp với quy hoạch sử dụng đất của địa phương

    Luật Đất đai năm 2013 quy định cụ thể về điều kiện chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang mục đích phí nông nghiệp thuộc trường hợp phải xin phép cơ quan có thẩm quyền quy định tại điểm d, khoản 1, Điều 57 về “Chuyển đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp”. Đồng thời theo quy định tại Điều 57, Điều 107 Luật Đất đai thì trường hợp trên, người sử dụng đất phải nộp nghĩa vụ tài chính là tiền sử dụng đất được tính dựa trên mức độ chênh lệch giữa giá đất của đất trồng lúa và giá đất của loại đất phi nông nghiệp sẽ chuyển mục đích.

    Luật Đất đai năm 2024 kế thừa nội dung tại Điều 57 Luật Đất đai năm 2013, theo đó trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp vẫn thuộc trường hợp phải xin phép được quy định cụ thể tại điểm b, khoản 1, Điều 121. Ngoài ra, để quản lý chặt chẽ việc chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa, Luật đã phân cấp Chính phủ quy định cụ thể tiêu chí, điều kiện. Theo đó, Điều 46 Nghị định số 102/2024/NĐ-CP về quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai (năm 2024) đã quy định cụ thể tiêu chí, điều kiện chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa như sau: Tiêu chí, điều kiện chuyển mục đích sử dụng từ 2 ha trở lên đối với đất trồng lúa sang mục đích khác bao gồm (i) có phương án sử dụng tầng đất mặt theo quy định của pháp luật về trồng trọt; (ii) có đánh giá sơ bộ tác động môi trường hoặc đánh giá tác động môi trường theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường.

    Ngoài ra, Nghị định số 102/2024/NĐ-CP cho phép UBND cấp tỉnh căn cứ vào tình hình thực tế của địa phương để quy định tiêu chí, điều kiện cụ thể việc chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất rừng sản xuất sang mục đích khác để bảo đảm sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả đáp ứng với yêu cầu bảo đảm an ninh lương thực và bảo vệ môi trường trên địa bàn tỉnh đối với trường hợp không thuộc quy định tại khoản 1 Điều 46 Nghị định.

    Như vậy, có thể thấy những quy định về điều kiện chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa nêu trên là cơ sở quan trọng trong xác định điều kiện cần và đủ xây dựng bộ tiêu chí cụ thể đánh giá hiệu quả chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang các mục đích phi nông nghiệp bảo đảm tính khoa học, pháp lý.

    Về mục tiêu, Bộ tiêu chí đánh giá các điều kiện cần và đủ để chuyển đổi đất trồng lúa sang đất sử dụng cho mục đích phi nông nghiệp được xây dựng để cung cấp các tiêu chí phục vụ cho việc đánh giá các điều kiện để chuyển đổi đất trồng lúa sang mục đích sử dụng phi nông nghiệp một cách khách quan, khoa học, cụ thể, qua đó góp phần cung cấp cơ sở cho việc quyết định chuyển đổi đất trồng lúa, phục vụ cho nhu cầu quản lý, cũng như nghiên cứu, đầu tư, tăng cường năng lực của tổ chức, cá nhân liên quan. Trong đó, việc chuyển đổi đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp thì cần đảm bảo không ảnh hưởng tới an ninh lương thực và đạt được các hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường, phục vụ cho việc phát triển nguồn lực đất đai. Các tiêu chí đánh giá do đó cơ bản sẽ được phát triển trên cơ sở các đánh giá về hiệu quả kinh tế, xã hội, môi trường, cũng như yêu cầu chính sách đặt ra khi tiến hành xem xét chuyển đổi đất trồng lúa sang các mục đích phi nông nghiệp.  

    Về nguyên tắc xây dựng và áp dụng, Bộ tiêu chí được xây dựng nhằm tuân thủ các nguyên tắc cơ bản sau: a) Khách quan, khoa học, phù hợp với điều kiện, trình độ và năng lực thực tiễn của địa phương; b) Phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ cụ thể và quy định pháp luật liên quan; c) Đáp ứng nhu cầu nghiên cứu, quản lý, đầu tư, tăng cường năng lực cho các chủ thể liên quan; d) Dễ áp dụng, tính toán, thể hiện kết quả trực quan, dễ theo dõi và kiểm chứng lại; đ) Có tính ổn định, có thể điều chỉnh để áp dụng cho các giai đoạn tiếp sau.

    3. Đề xuất các tiêu chí đánh giá cụ thể và quy trình áp dụng

    Dựa trên cơ sở các quy định và hướng dẫn của pháp luật đất đai hiện hành, Nghị quyết số 18-NQ/TW của Ban chấp hành Trung ương Đảng, các tài liệu khoa học từ các đề tài, dự án, bài báo và các nghiên cứu trong và ngoài nước, nhóm tác giả đề xuất Bộ tiêu chí với các tiêu chí đánh giá chuyển đổi đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp cụ thể tại Bảng 1 như sau:

Bảng 1. Đề xuất các tiêu chí đánh giá điều kiện chuyển đổi đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp

 Nguồn: Nhóm nghiên cứu thực hiện

    Qua Bảng trên cho thấy, Bộ tiêu chí đánh giá điều kiện chuyển đổi đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp được xác định với 3 nhóm tiêu chí chính bao gồm nhóm tiêu chí về chính sách, KT - XH, và nhóm tiêu chí về môi trường và 7 tiêu chí cụ thể được xác định thông qua các chỉ tiêu đánh giá khác nhau.

    Đối với nhóm tiêu chí về chính sách, việc xây dựng các tiêu chí cho việc chuyển đổi đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp cần đảm bảo theo chính sách, định hướng chung của địa phương và phải đảm bảo phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Đây là tiêu chí đầu tiên để nhà nước thực hiện việc chuyển đổi, và được quy định cụ thể trong Luật Đất đai. Nếu chuyển đổi không phù hợp với quy hoạch, kế hoạch được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt sẽ không thể thực hiện chuyển đổi sang đất phi nông nghiệp. Bên cạnh đó, việc thực hiện cũng cần đảm bảo theo đúng trình tự, thủ tục bởi việc chuyển đổi đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp thuộc vào trường hợp chuyển đổi mục đích cần phải xin phép và phải đảm bảo tính pháp lý theo đúng quy định của Luật Đất đai năm 2013 và Luật Đất đai năm 2024; với tiêu chí này sẽ được đánh giá thông qua các chỉ tiêu như cần có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất hay cần phải có đơn xin phép chuyển mục đích sử dụng đất và thực hiện việc đăng ký biến động đất đai tại cơ quan chuyên môn có thẩm quyền. Ngoài ra, các thủ tục chuyển đổi mục đích cũng cần phải đảm bảo như việc thực hiện nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất khi thực hiện chuyển đổi từ đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp (tiền sử dụng đất hoặc tiền bảo vệ đất trồng lúa). Hơn nữa, đối với các tổ chức kinh tế cần tuân thủ khi thực hiện các dự án cần được sự chấp thuận chủ trương đầu tư của cơ quan có thẩm quyền hoặc các loại giấy tờ chứng nhận đăng ký đầu tư theo quy định của pháp luật đầu tư. Thêm vào đó, chỉ tiêu đánh giá cho tiêu chí về tính pháp lý cũng cần quan tâm đến chủ trương cho phép chuyển đổi đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp và được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt chủ trương đầu tư này.

    Về nhóm tiêu chí về KT - XH được xác định với 2 tiêu chí, bao gồm: (i) sự phù hợp với mục tiêu phát triển của ngành, lĩnh vực của địa phương theo kế hoạch phát triển KT - XH; (ii) sự đóng góp giải quyết các vấn đề xã hội. Trong chuyển đổi mục đích sử dụng đất, việc chuyển đổi từ đất nông nghiệp nói chung và đất trồng lúa nói riêng để thực hiện các mục đích sử dụng đất phi nông nghiệp cần đảm bảo đúng định hướng phát triển chung của địa phương nhằm hạn chế sự phá vỡ chiến lược phát triển và đáp ứng được mục tiêu phát triển KT - XH. Ngoài ra, việc chuyển đổi từ đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp sẽ dẫn đến sự dư thừa lực lượng lao động và các vấn đề phát sinh khi thực hiện chuyển đổi. Do vậy, khi chuyển đổi diện tích đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp cần đảm bảo được sự góp phần giải quyết các vấn đề xã hội của địa phương như giải quyết việc làm, an sinh xã hội, đào tạo nguồn lao động và cả cải thiện đời sống của người sử dụng đất.

    Nhóm tiêu chí về môi trường cũng rất quan trọng trong việc thực hiện chuyển đổi đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp. Các tiêu chí được xác định với đánh giá về tác động môi trường hoặc đánh giá sơ bộ về đánh giá tác động môi trường nhằm đảm bảo việc thực hiện việc chuyển đổi sang đất phi nông nghiệp không gây ảnh hưởng xấu đến môi trường xung quanh như ô nhiễm bụi, ô nhiễm tiếng ồn,… thông qua báo cáo đánh giá tác động môi trường.

    Quy trình xây dựng và áp dụng Bộ tiêu chí gồm có 4 bước cơ bản:  (1) Xây dựng bộ tiêu chí cụ thể cho việc chuyển đổi đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp với các chỉ tiêu xác định cụ thể cho từng tiêu chí nhằm phục vụ cho việc chuyển đổi; (2) Từ các tiêu chí và chỉ tiêu được xác định tiến hành thu thập các nguồn dữ liệu, số liệu nhằm đối chiếu và so sánh với bộ tiêu chí đã được xác định tại khu vực cần chuyển mục đích sử dụng đất; (3) Tiến hành tổng hợp các thông tin cơ sở dữ liệu thông qua việc khảo sát, thu thập các dữ liệu thứ cấp theo từng thửa đất, khoanh đất của khu vực chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp; (4) Tiến hành so sánh, đối chiếu số liệu của các thửa đất, khoanh đất đã được tổng hợp so với bộ tiêu chí được xác định thông qua các chỉ tiêu chuyển đổi đã được xây dựng ở bước 1 (Hình 1).

Hình 1. Quy trình xác định chuyển đổi đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp

Nguồn: Nhóm nghiên cứu thực hiện

4. Kết luận

Bộ tiêu chí đánh giá điều kiện cho việc chuyển đổi đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp, được đề xuất bao gồm ba nhóm tiêu chí chính về chính sách, KT - XH và môi trường để đánh giá điều kiện chuyển đổi đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp. Trong đó, bảy tiêu chí cụ thể gồm: (1) Sự phù hợp quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;  (2) tính pháp lý; (3) phù hợp với chủ trương chuyển đổi; (4) phù hợp với mục tiêu phát triển của ngành; (5) lĩnh việc nhằm đáp ứng mục tiêu phát triển KT - XH của địa phương; (6) góp phần giải quyết các vấn đề xã hội; (7) đánh giá tác động môi trường cho việc chuyển đổi và tiêu chí về ô nhiễm môi trường. Các tiêu chí được xây dựng thông qua việc tổng hợp từ các chính sách pháp luật, các nghiên cứu trong và ngoài nước, cũng như từ quá trình tham vấn ý kiến của các nhà quản lý tài nguyên và môi trường nhằm đảm bảo tính pháp lý và khoa học cho việc thực hiện chuyển đổi đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp.

Với cách thức tiếp cận như vậy, để Bộ tiêu chí mang tính khách quan và đi vào thực tiễn của cuộc sống, trong thời gian tới cần tham vấn thêm các ý kiến từ người sử dụng đất, doanh nghiệp, tổ chức kinh tế và cả nhà khoa học nhằm có cái nhìn tổng quan để nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng đất đai.

Trịnh Thị Hải Yến¹, Phạm Khánh Linh¹, Nguyễn Anh Tuấn¹

Nguyễn Minh Khoa²

Phạm Thanh Vũ³

 ¹Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường

²Chi hội Luật gia Bộ TN&MT

³Đại học Cần Thơ

(Bài đăng trên Tạp chí Môi trường, số Chuyên đề Tiếng Việt III/2024)

    Tài liệu tham khảo

1. Bộ TN&MT (2021). Báo cáo Hiện trạng Môi trường quốc gia giai đoạn 2016 - 2020.
2. Luật Đất đai năm 2013.
3. Luật Đất đai năm 2024.
4. Luật Trồng trọt năm 2018.
5. Nghị định số 102/2024/NĐ-CP của Chính phủ về quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai.
6. Nghị định số 62/2019/NĐ-CP ngày 11/7/2019 sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định số 35/2015/NĐ-CP ngày 13 tháng 4 năm 2015 của Chính phủ về quản lý, sử dụng đất trồng lúa.
7. Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Ban chấp hành Trung ương Đảng về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao”.
8. Quyết định số 1435/QĐ-BTNMT ngày 22/7/2021 của Bộ trưởng Bộ TN&MT phê duyệt và công bố kết quả kiểm kê diện tích đất đai của cả nước năm 2019.