1. Chủ trương chính sách phát huy nguồn lực đất đai trong phát huy nguồn lực đất đai
Nguồn lực đất đai của Việt Nam vào loại thấp nhất trên thế giới nếu tính theo đầu người. Theo số liệu Kiểm kê đất đai năm 2019, tổng diện tích đất tự nhiên của cả nước là hơn 33,13 triệu ha, trong đó nhóm đất nông nghiệp là 27,99 triệu ha, chiếm 84,49% (đất sản xuất nông nghiệp có 11,75 triệu ha; đất lâm nghiệp có 15,38 triệu ha); nhóm đất phi nông nghiệp là 3,9 triệu ha, chiếm 11,8% (đất ở có 0,75 triệu ha, đất chuyên dùng gần 2 triệu ha); nhóm đất chưa sử dụng có 1,23 triệu ha, chiếm 3,71%. Đất ở tại đô thị và nông thôn được bố trí hợp lý, dành quỹ đất để phát triển hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội, phát triển các khu kinh tế, khu công nghiệp, cụm công nghiệp và các cơ sở thương mại, dịch vụ và làm thay đổi cơ bản bộ mặt đô thị và nông thôn.
Ngay từ những ngày đầu tiên sau cách mạng tháng 8/1945 thành công, Đảng ta đã ban hành và thực thi nhiều chính sách quan trọng về đất đai. Chủ trương, định hướng của Đảng về đất đai được thể hiện trong Nghị quyết qua các thời kỳ cơ bản đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước, phù hợp nguyện vọng của đại đa số các tầng lớp nhân dân. Sau khi giành được độc lập năm 1945, Chủ tịch nước đã ban hành Sắc lệnh số 41 ngày 03/10/1945 tiếp nhận Sở Trước bạ - Văn tự - Quản thủ điền thổ và Thuế Trực thu của Phủ Toàn quyền Đông Dương về trực thuộc Bộ Tài chính. Các văn bản các văn bản quy định giảm thuế đất, quy định về sử dụng đất như Nghị định "Miễn giảm thuế điền", "Kê khai và cho mượn đất giồng màu", Sắc lệnh "Bãi bỏ thuế thổ trạch ở thôn quê" được ban hành.
Trước khi Luật Đất đai ra đời năm 1987, từ năm 1945 cho tới khi thống nhất đất nước năm 1975, đất đai của miền Bắc và sau đó là toàn bộ ruộng đất trong cả nước đều do Nhà nước thống nhất quản lý theo quy hoạch và kế hoạch chung nhằm đảm bảo ruộng đất được sử dụng hợp lý, tiết kiệm, khai thác hiệu quả nguồn lực đất đai để thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế theo hướng đi lên sản xuất lớn xã hội chủ nghĩa.
Khởi đầu cho công cuộc đổi mới chính sách và pháp luật về đất đai ở Việt Nam được đánh dấu từ Chỉ thị 100, năm 1981 của Ban Bí thư hay còn gọi là "Khoán 100", thực hiện việc khoán sản phẩm đến hộ gia đình và người lao động, là tiền đề của "Khoán 10", thực hiện Nghị quyết 10-NQ/TW về đổi mới quản lý kinh tế nông nghiệp do Bộ Chính trị ban hành ngày 5/4/1988, là bước đột phá quan trọng khi lần đầu tiên xác định hợp tác xã nông nghiệp là đơn vị chủ quản, hộ gia đình xã viên là đơn vị kinh tế tự chủ nhận khoán với hợp tác xã.
Bước vào thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, Ban Chấp hành Trung ương Khóa XI đã ban hành Nghị quyết số 19-NQ/TW về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Sau 10 năm thực hiện Nghị quyết số 19-NQ/TW đã tạo nhiều chuyển biến tích cực trong việc phát huy nguồn lực từ đất đai để phát triển kinh tế - xã hội, góp phần bảo đảm công bằng và ổn định xã hội, thích ứng với biến đổi khí hậu, quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường, Ban Chấp hành Trung ương Khoá XIII đã ban hành Nghị quyết 18-NQ/TW về "Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao."
Thể chế hóa Nghị quyết, Quốc hội thông qua Hiến pháp năm 2013 và Luật Đất đai năm 2013; Chính phủ ban hành các Nghị định, Thông tư; Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã ban hành gần 2000 văn bản, quy định cụ thể đối với 41 nội dung theo phân cấp: Tiếp tục khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý; quy định cụ thể hơn các quyền, nghĩa vụ của Nhà nước và những bảo đảm của Nhà nước đối với người sử dụng đất; Bổ sung các quy định về điều tra, đánh giá đất đai; Từng bước vận hành các quan hệ đất đai theo cơ chế thị trường, tiến tới xóa bỏ bao cấp trong quản lý, sử dụng đất đai; Hoàn thiện cơ chế phát huy nguồn lực từ đất đai; Tăng cường tính công khai, minh bạch và dân chủ trong quản lý, sử dụng đất, góp phần phòng, chống tiêu cực, tham nhũng, lãng phí và làm giảm các khiếu kiện trong lĩnh vực đất đai; Hoàn thiện chính sách, pháp luật đất đai đối với đất nông nghiệp nhằm tạo điều kiện đẩy mạnh tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp và nông thôn; Quan tâm hơn đến việc đảm bảo quyền sử dụng đất cho nhóm người dễ bị tổn thương như phụ nữ, người nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số; Quy định cụ thể, chi tiết nhiều chính sách có liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của người sử dụng đất. Kết quả thể chế hoá Nghị quyết đã tạo hành lang pháp lý dần hướng tới tính đồng bộ, chặt chẽ và khả thi cho việc khai thác và sử dụng hợp lý, tiết kiệm hiệu quả đất đai, khai thác nguồn lực đất đai cho phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là phát triển các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, nhà ở đô thị; tạo động lực mạnh mẽ cho phát triển đô thị, tăng đáng kể nguồn thu cho ngân sách, đóng góp tích cực cho sự phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh đất nước.
Thực hiện chủ trương của Đảng và Nhà nước về nông nghiệp, nông dân, nông thôn, chính sách miễn thuế SDĐNN hiện đang được miễn đến hết ngày 31/12/2025. Quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp đến năm 2020 là 26,732 triệu ha, trong đó đất trồng lúa cần giữ và bảo vệ là 3,8 triệu ha; điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp đến năm 2020 là 27,038 triệu ha chiếm 81,63% tổng diện tích tự nhiên cả nước, trong đó đất trồng lúa cần giữ và bảo vệ là 3,760 triệu ha chiếm 13,91 % đất nông nghiệp. Theo số liệu Kiểm kê đất đai năm 2019, diện tích đất trồng lúa có 3,92 triệu ha, đảm bảo vượt chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất được duyệt. Việc miễn thuế SDĐNN góp phần quan trọng thực hiện chủ trương, quan điểm của Đảng và Nhà nước về nông nghiệp, nông dân, nông thôn trong từng thời kỳ, góp phần hỗ trợ trực tiếp giúp nông dân có thêm vốn tái đầu tư phát triển sản xuất nông nghiệp, từ đó giúp người nông dân cải thiện đời sống; góp phần khuyến khích đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn; khuyến khích phát triển kinh tế trang trại, mở rộng quy mô, góp phần thúc đẩy quá trình chuyển dịch, tái cơ cấu ngành nông nghiệp theo định hướng công nghiệp hóa, phát huy thế mạnh của từng vùng, góp phần thúc đẩy sản xuất hàng hóa quy mô lớn, hiệu quả cao, đồng thời đảm bảo phù hợp với thông lệ quốc tế.
2. Biến động năng suất các nhân tố tổng hợp trong lĩnh vực nông nghiệp ở Việt Nam
Nghị quyết Liên hợp quốc về Mục tiêu phát triển bền vững toàn cầu tới năm 2030 (2030 SDGs) khẳng định bảo vệ quyền sử dụng đất đai an toàn là một trụ cột quan trọng cho phát triển nông nghiệp. Bảo vệ quyền sử dụng đất nông nghiệp an toàn khuyến khích người dân và doanh nghiệp vay tiền và đầu tư cải tạo, nâng cao chất lượng đất đai, và cho phép thị trường chuyển nhượng và cho thuê quyền sử dụng đất nông nghiệp phát triển, tạo điều kiện tập trung đất đai cho sản xuất quy mô lớn. Đảm bảo quyền sử dụng đất nông nghiệp là cơ sở để chính thức hóa thị trường sử dụng đất, làm rõ quyền của nhà nước đối với lập quy hoạch, chuyển mục đích sử dụng đất, và quyền đầu tư, sử dụng, thừa kế, tặng, cho, góp vốn, chuyển nhượng hoặc thế chấp, cho thuê đối với các chủ thể của nền kinh tế. Ngoài ra, việc xác lập và bảo vệ quyền sử dụng đất nông nghiệp an toàn là cơ sở để nâng cao năng suất các nhân tố tổng hợp thông qua thúc đẩy phát triển kinh tế, tạo việc làm cho người dân và doanh nghiệp, đảm bảo công bằng xã hội, khả năng tiếp cận đất đai của người dân địa phương, đảm bảo quyền bình đẳng giới, đồng thời góp phần bảo vệ môi trường, đảm bảo đa dạng sinh học, chống biến đổi khí hậu, duy trì hòa bình, trật tự và an ninh toàn cầu.
Tăng trưởng năng suất trong nông nghiệp đã cho phép lương thực, thực phẩm trở nên phong phú hơn và rẻ hơn ngay cả khi dân số thế giới tăng lên. Năng suất các yếu tố tổng hợp (TFP) là một trong những thước đo hữu ích nhất về năng suất nông nghiệp. TFP đo lường tổng sản lượng nông nghiệp được sản xuất ra trên cơ sở sử dụng các yếu tố đầu vào là đất đai, lao động, vốn sử dụng trong sản xuất nông nghiệp. Nếu tổng sản lượng lương thực, thực phẩm tăng nhanh hơn tổng đầu vào, thì năng suất của các yếu tố tổng hợp sẽ tăng. TFP khác với năng suất cây trồng trên một đơn vị diện tích hoặc giá trị gia tăng nông nghiệp trên mỗi lao động hay năng suất trên một đơn vị vốn đầu tư vì nó tính đến một tập hợp tất cả các yếu tố đầu vào được sử dụng trong sản xuất. TFP bao gồm năng suất trung bình của tất cả các yếu tố đầu vào sử dụng trong quá trình sản xuất tất cả các mặt hàng nông nghiệp. Tăng trưởng TFP phản ánh tốc độ thay đổi chung về tiến bộ khoa học, công nghệ, kỹ thuật và hiệu quả trong ngành. Về lâu dài, cải thiện năng suất các nhân tố tổng hợp trong sản xuất nông nghiệp là công cụ chính của thế giới để đảm bảo việc khai thác hợp lý, sử dụng hiệu quả tài nguyên, thiên nhiên, đặc biệt là nguồn lực đất đai hữu hạn nhằm đáp ứng nhu cầu của dân số ngày càng tăng. Cải thiện TFP là cơ hội duy nhất để các nước có khả năng đáp ứng nhu cầu cung cấp lương thực mà không làm thu hẹp diện tích đất lâm nghiệp, không làm tăng việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất, mở rộng diện tích đất nông nghiệp, giảm tác động tiêu cực tới sinh vật và tự nhiên, giảm phát thải khí nhà kính trong chăn nuôi, giảm gây ô nhiễm, thoái hóa đất thông qua các hoạt động canh tác sử dụng phân bón, thuốc trừ sâu quá mức trong sản xuất nông nghiệp.
Bảng 1. Biến động các nhân tố đầu vào trong sản xuất nông nghiệp
Nguồn: Ước tính từ dữ liệu Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp (FAO) và Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO)
Ở Việt Nam, trong những năm gần đây, xu hướng dịch chuyển lao động nông nghiệp đang diễn ra mạnh mẽ. So sánh số liệu thống kê hằng năm cho thấy, sự dịch chuyển giảm dần đều về cơ cấu lao động ngành nông nghiệp trong tổng số lao động. Thách thức lớn nhất hiện nay đối với lao động nói chung và lao động nông nghiệp ở Việt Nam nói riêng là năng suất lao động còn thấp. Việt Nam đang ở thời kỳ “dân số vàng”, nếu tận dụng tốt có thể đóng góp không nhỏ vào tăng trưởng trong nông nghiệp. Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về “Phê duyệt chiến lược phát triển nhân lực Việt Nam thời kỳ 2011 - 2020” số 579/QĐ - TTg, ngày 19/4/2011 yêu cầu đến năm 2020 sẽ có 70% lao động được qua đào tạo. Thống kê thực tế năm 2020 của Tổng cục Thống kê cho thấy, chỉ có 24,1% lao động được qua đào tạo có bằng và chứng chỉ sơ cấp trở lên. Chính sách chuyển dịch cơ cấu lao động nông thôn gắn liền với quá trình công nghiệp hóa nền kinh tế, vì vậy cần phải đáp ứng các vấn đề mới phát sinh về nâng cao năng suất lao động trong lĩnh vực nông nghiệp, bảo vệ môi trường, ứng phó biến đổi khí hậu.
Khu vực nông nghiệp nông thôn luôn đòi hỏi nguồn vốn đầu tư lớn. Nông nghiệp nông thôn có nhu cầu lớn về vốn, trong đó có vốn tín dụng để mua sắm những tư liệu sản xuất quan trọng như máy móc thiết bị nông nghiệp phục vụ tưới tiêu, làm đất, chăm sóc cây trồng vật nuôi, thu hoạch, bảo quản, chế biến,... Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới đã cung cấp nguồn vốn đầu tư cho nông nghiệp, nông dân, nông thôn, tạo bước chuyển rõ nét cho diện mạo nông thôn Việt Nam. Nghị định số 57/2018/NĐ-CP ngày 17/4/2018 của Chính phủ về cơ chế, chính sách khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn tạo tiền đề cho huy động vốn cho đầu tư phát triển sản xuất nông nghiệp trong thời gian vừa qua. Doanh nghiệp có dự án đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân để hình thành vùng nguyên liệu sản xuất, chế biến nông sản được Nhà nước hỗ trợ kinh phí xây dựng kết cấu hạ tầng vùng nguyên liệu.
Bảng 2. Biến động năng suất các nhân tố tổng hợp TFP và các nhân tố đầu vào trong sản xuất nông nghiệp ở Việt Nam
Nguồn: Ước tính từ dữ liệu Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp (FAO) và Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO)
Định hướng tới năm 2030, nhóm đất nông nghiệp của cả nước là 27.751,52 nghìn ha, chiếm 83,76% diện tích tự nhiên của cả nước, giảm 231,74 nghìn ha so với năm 2020, giữ ổn định 3,5 triệu ha đất lúa, với sản lượng lúa hàng năm bảo đảm ít nhất 35 triệu tấn, xuất khẩu khoảng 4 triệu tấn gạo. Đến năm 2030 đất trồng lúa cả nước có 3.568,48 nghìn ha, thực giảm 348,77 nghìn ha so với năm 2020 (trong đó đất chuyên trồng lúa nước là 3.001,43 nghìn ha, giảm 174,77 nghìn ha so với năm 2020). Mục tiêu phát triển của ngành nông nghiệp đến năm 2030 cơ cấu ngành nông lâm thuỷ sản: nông nghiệp 55%, lâm nghiệp 1,5%, thuỷ sản 43,5%; tốc độ tăng trưởng GDP nông lâm thuỷ sản bình quân từ 3 - 3,2%/năm; tốc độ tăng trưởng giá trị sản xuất nông, lâm, thuỷ sản đạt bình quân 4 - 4,3%/năm. Kim ngạch xuất khẩu nông lâm thuỷ sản đạt 60 tỷ USD, trong đó nông nghiệp 33 tỷ USD, lâm nghiệp 7 tỷ USD, thuỷ sản 20 tỷ USD. Giá trị sản lượng trên 1 ha đất sản xuất nông nghiệp đạt bình quân 100 - 120 triệu đồng. Phát triển và sử dụng bền vững đất được quy hoạch cho lâm nghiệp; nâng độ che phủ của rừng lên 42 - 43% vào năm 2030. Tốc độ tăng giá trị sản xuất lâm nghiệp 5,0 - 5,5%/năm. Giá trị xuất khẩu đồ gỗ và lâm sản 18 - 20 tỷ USD vào năm 2025, 23 - 25 tỷ USD vào năm 2030; giá trị tiêu thụ lâm sản thị trường trong nước đạt 5 tỷ USD vào năm 2025, đạt trên 6 tỷ USD vào năm 2030.
3. Giải pháp nâng cao năng suất các nhân tố tổng hợp trong lĩnh vực nông nghiệp ở Việt Nam
Hạch toán tăng trưởng cung cấp dữ liệu đầu vào để đo lường những thay đổi trong TFP nông nghiệp theo thời gian dựa trên dữ liệu sẵn có về đầu vào, đầu ra, và giá cả của nông nghiệp. Các dữ liệu về sản xuất và số lượng đầu vào được sử dụng trong phân tích này đến từ các tổ chức của Liên hợp quốc, cụ thể là Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp (FAO) và Tổ chức Lao động Quốc tế (ILO). Một số giả định đơn giản hóa nhất định và do đó, các ước tính về tăng trưởng TFP được báo cáo ở đây có thể khác với ước tính tăng trưởng TFP được báo cáo trong các nghiên cứu khác sử dụng các giả định hoặc phương pháp khác. Chỉ số TFP trong sản xuất nông nghiệp sử dụng chuỗi dữ liệu TFP lấy năm cơ sở là 2015 được đặt thành 100. Do đó, giá trị của chỉ số trong bất kỳ năm nào là mức TFP so với năm 2015. Giá trị chỉ số TFP là 118,39 vào năm 2020 có nghĩa là TFP tăng từ 100 lên 118,39 hay 18,39% phần trăm, từ năm 2015 đến năm 2020. Điều này có nghĩa là vào năm 2020, sản lượng thu được từ một lượng đầu vào tương tự nhiều hơn 18,39% so với năm 2015.
Tình trạng bỏ đất hoang hóa trong nông nghiệp; quản lý lỏng lẻo, chậm đưa vào sử dụng đất công; việc sử dụng đất hiệu quả thấp ở nhiều doanh nghiệp nông nghiệp, nhất là các nông lâm trường quốc doanh cũ khá phổ biến ảnh hưởng tới năng suất các nhân tố đầu vào. Trong giai đoạn 2006 - 2016, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã phê duyệt và cho tiến hành thực hiện các dự án Điều tra đánh giá thoái hóa đất phục vụ quản lý sử dụng đất bền vững 7 vùng tự nhiên kinh tế. Kết quả điều tra cho thấy, có tới gần 5 triệu ha đất (chiếm gần 20% diện tích đất nông nghiệp) của Việt Nam đang bị thoái hóa ở mức trung bình và nặng, ảnh hưởng tới năng suất các nhân tố tổng hợp. Đây là những nhóm đất bắt buộc phải có những giải pháp ngăn chặn quá trình thoái hóa và các giải pháp phục hồi độ phì nhiêu của đất để tăng năng suất các nhân tố tổng hợp. Thoái hóa đất chủ yếu do xói mòn, với các nguyên nhân: khô hạn, do bị kết vón hóa, do suy giảm độ phì nhiêu bị mặn hóa và phèn hóa.
Chính sách bảo vệ và nâng cao chất lượng đất thích ứng với BĐKH mới chỉ bước đầu được lồng ghép vào hệ thống chiến lược, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch ngành dựa trên kịch bản biến đổi khí hậu mà chưa có mục tiêu, giải pháp cụ thể. Cần lồng ghép các giải pháp cụ thể theo mô hình kinh tế tuần hoàn nhằm bảo vệ, khôi phục, nâng cao chất lượng tài nguyên đất.
Đổi mới chính sách tài chính về đất đai phù hợp với các yêu cầu đặt ra trong từng giai đoạn phát triển của đất nước, tăng năng suất tổng hợp trong nông nghiệp, thông qua quản lý nhà nước về tài chính đối với đất đai, góp phần tăng cường hiệu lực quản lý tài chính về đất đai, tăng thu ngân sách nhà nước; hạn chế được việc sử dụng đất sai mục đích, lãng phí, thất thoát tại các cơ quan, tổ chức, đơn vị, doanh nghiệp nhà nước. Xây dựng, hoàn thiện các quy định pháp luật về phát triển thị trường sơ cấp, thứ cấp quyền sử dụng đất nông nghiệp; bảo đảm thị trường quyền sử dụng đất hoạt động công khai, minh bạch và có trật tự. Phát triển và nâng cao hiệu quả hoạt động của thị trường cho thuê đất nông nghiệp. Nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về thuế sử dụng đất. Tạo thuận lợi cho việc chuyển nhượng hoặc cho thuê quyền sử dụng đất, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất; hỗ trợ tập trung, tích tụ ruộng đất để phát triển nông nghiệp hàng hoá quy mô lớn, công nghệ cao, gắn với bảo đảm việc làm và thu nhập bền vững của nông dân, giữ vững ổn định chính trị - xã hội ở nông thôn.
PGS.TS. Nguyễn Đình Thọ
Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường
ThS. Trương Thuận Yến
Trường Đại học Hà Tĩnh
(Bài đăng trên Tạp chí Môi trường số 4/2023)
Tài liệu tham khảo
1. Nghị quyết Liên hợp quốc A/70/L.1. 2015. Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development, Nghị quyết A/70/L.1 của Hội đồng Liên hợp quốc ngày 25/9/2015.
2. Nguyễn Tấn Phát. 2006. Chính sách đất đai ở Việt Nam trong thời kỳ đổi mới, Tạp chí Nghiên cứu Kinh tế, số 1 (332).
3. Klaus W. Deininger. 2004. Chính sách đất đai cho tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo, Báo cáo nghiên cứu chính sách của Ngân hàng Thế giới, Nhà xuất bản Văn hóa - Thông tin.